法律援助基金理事會的運行機制與改進策略

袁 昊

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

一、法律援助基金理事會存在的問題

(一)在如何把控政府參與的度，平衡官民屬性上存在問題

從總體上來看，我國法律援助基金會內部治理機制主要體現在建立了“理事會-監事會”的二元組織架構。我國法律援助基金會作為早期的具有官辦性質的非政府組織，其核心的特征即為兼具官與民的雙重性格。通過各項數據顯示出，政府在法律援助基金會中的參與度并不均衡。在全國性的法律援助基金會中，政府參與比重大。在地方性法律援助基金會中，政府參與度比重小。

例如：在基金會中心網①中對比三個法律援助基金會來看，中國法律援助基金會作為全國性的法律援助基金會，政府的參與度最高。1.財政方面。從中國法律援助基金會的財務狀況可以得知，在中國法律援助基金會所披露的2016年收入中，政府補助收入占據總收入的84.24%。捐贈收入占比較小，由于財政資源上對政府的依賴程度較大，我們無法排除法律援助基金理事會的決策有可能完全取決于政府的意志，從而難以正確反應捐助人的意志，使得與政府行為差異不大，從而喪失了法律援助基金理事會的獨立人格。2.人事方面：除了上文提到的《基金會管理條例》并未明確禁止離退休官員擔任基金會重要職務的規定，退休官員利用種種關系可能會形成政府對基金會決策機構隱性的干預機制。中國法律援助基金會理事人員的組成中，也大部分為現任司法部工作人員，中國工商銀行和中國石油化工等國家控股集團的工作人員。

而與中國法律援助基金會不同，地方性法律援助基金會的政府參與度相對較少。以江蘇省法律援助基金會和北京市法律援助基金會為例。1.財務方面。政府補助收入較少或沒有補助。從江蘇省②和北京市③法律援助基金會2016年披露的收入構成來看，政府基本不對其進行投入。2.人事方面。北京市與江蘇省的法律援助基金會中理事大部分由律師事務所的律師組成，政府參與度低，雖然其章程規定理事產生罷免的流程仍然需要經過主管單位的提名，登記機關的備案等等。但我們可以看出，我國對于地方性法律援助基金會的控制度相比全國性法律援助基金會降低了許多。如何平衡法律援助基金會中官民的屬性，是改進法律援助基金理事會運行機制的重要議題。改進的關鍵在于如何實現“政府性”與“民間性”的有機調和。

(二)監事會自身構成的缺陷使得對理事會的監督并不完善

縱觀法律援助基金會的章程，其對監事會的組織構成規定甚少。監事會作為唯一能在內部結構中制約理事會的存在，其組織構成具有缺陷：1.監事人數較少，一般設立1-3名，以幾名監事監督規模較大的法律援助基金會必然會影響監事職能的實現。2.監事大部分為兼職，缺少專職監事。法律援助基金會中的監事多數為政府在職工作人員④或為在職律師，其很難及時掌握基金會的運作而難以有效的對理事會的行為進行監督。3.監事會的背景構成也相當不合理，缺少專業人員和社會人員，監事組成多元化背景不合理必然會影響監事會的職能履行。⑤

二、改進建議——加強各方監督機制

(一)基金會內部監督——學習獨立董事制度

上文提到，我國法律援助基金會采用的是“理事會-監事會”二元組織結構。理事會的權力巨大，監事會是基金會內部唯一能約束理事會的存在，但其作用并不顯著。筆者認為，法律援助基金理事會的運行也不妨學習獨董制度，創設一種獨立理事制度以制約監督理事會的決策。同時將獨立理事和監事會作為監督理事會決策的兩大手段，相互分工，以求發揮更好職能效果。

建立獨立理事制度，首先應完善選聘機制。獨立理事的入職門檻應當比理事的入職門檻高，不僅僅需要對法律援助公益事業懷揣熱心，更加需要強大的專業知識基礎和管理基金會或公司企業的經驗。政府可以建立一個“基金會獨立理事資源庫”⑥。政府可以在任職資質條件上面進行更加細致的優化，可以考慮由政府組織相關考試。可以設置初試內容包括財會，法律，公司管理等方面的知識。只有通過此考試的人員才能具有擔任獨立理事的資格。但要真正選派成為基金會的獨立理事，仍需從其執業經歷和表現進行嚴格考核符合勤勉盡職條件，且無違規違法記錄。

其次，法律援助基金會中獨立理事和監事會最大的不同是監事會只能列席理事會的決策而不能直接參與，其所做的監督為事后監督。而獨立理事可以參與理事會的決策，可以了解理事會決策是如何形成的，起到事前監督的作用。獨立理事可以在了解理事的眾多決策行為之后向監事會反饋，使監事會可以更加全面的對理事會的信息進行掌控。

最后，應完善獨立理事與監事會的溝通機制，有效監督的實現離不開有效信息的支持，獨立理事有獲取基金會經營決策等內部信息的優勢，監事會能夠及時了解經營管理人員違法行為的信息，建立信息共享機制能夠有效解決這種信息不對稱的問題，讓雙方及時了解基金會的管理狀況，督促其有效履行監督職責。

(二)基金會外部監督——完善信息披露制度

除了全國性的法律援助基金會享有政府補貼收入以外，大部分的法律援助基金會還是以社會捐助為主。獲得社會公眾的信任是法律援助基金會發展的基礎。因此，建立一個完善的信息公開制度是保障社會大眾能及時準確的了解，監督法律援助基金會運行的重要手段。

在美國，990-PF表(私立基金會稅收申報表)⑦相當于立法制定的一個信息公開的標準模板，在信息公開范圍上，該表除基本信息外，一共分為十六個部分，內容涉及收支分析、資產負債表、凈資產余額變化分析等諸多方面。在信息公開程度上，該表每一部分的信息內容都極為詳細，如該表的第八部分又細分為三個小部分，每一小部分下又具體到“負責人的姓名、地址、頭銜、每周平均在崗位上的工作時間、工資報酬、對員工福利計劃及拖欠工資的捐款和費用賬戶及其他津貼”等⑧。為增強我國基金會之公信力，應加快制定一個完善且全面的基金會信息公開標準。

其實，就目前我國法律援助基金會的公開情況來看，北京市法律援助基金會的信息公開程度相對較高，值得學習。北京市法律援助基金會的信息公開包括愛心榜，即接受捐款名單；財務審計報告；年度工作報告；北京市民政局年檢通知；同時，北京市還出臺了《北京市法律援助基金會信息公開管理辦法》來詳細規定法律援助基金會的信息公開問題。就北京市法律援助基金會2017年度的工作報告來看⑨，共分為七大板塊，包括了基金會的基本信息；機構建設情況；公益事業支出和管理費用情況；財務會計報告；接收監督、管理情況；履行信息公開義務情況；年度報告審核意見。其中公益事業支出和管理費用情況包含了募捐情況；業務活動情況；委托理財；投資收益；關聯方關系及其交易等十四項內容，內容十分詳盡。這使得北京市法律援助基金會的內部信息非常透明，加強了其公信力。可以建議國家將其作為模板雛形對全國的法律援助基金會進行推廣。

[注釋]

①中國基金會中心網.http： // data. foundationcenter. org. cn/ projectInfo _ 94. html.[EB/OL].

②江蘇省法律援助基金會2016年財務信息.http： // data. foundationcenter. org. cn/ financeInfo _ 817. html.[EB/OL].

③北京市法律援助基金會2016年財務信息.http： // data. foundationcenter. org. cn /financeInfo _ 555. html.[EB/OL].

④例如：中國法律援助基金會中設有3名監事.李乃寶，司法部計財裝備司綜直財務處長；林溪，司法部法律援助工作司副司長；桑寧，司法部法律援助中心副主任.

⑤李鳳，來文彬，黃偉萍.基金會法人內部組織結構制度的完善[J].法制博覽，2015(1)：33-15.

⑥雷曉宇，王培錄.獨立董事制度與監事制度的沖突與協調[J].現代商貿工業，2018，39(34)：144-145.

⑦貝希·布查爾特·艾德勒，大衛·艾維特，英格里德·密特梅爾.通行規則：美國慈善法指南[M].2017(02)：186-232.

⑧潘旦，徐永祥.國際比較視野下的慈善組織監管機制研究[J].華東理工大學學報(社會科學版)，2015，30(01)：94-101.

⑨http： // blaf. bjsf. gov. cn/ publish/ portal1/ tab410/ .[EB/OL].