淺議檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位

閆 雪

西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，陜西 西安 710063

《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境，侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)或者組織可以向人民法院提起訴訟?！睆姆l字面意思來看，起訴主體被簡明扼要地表述為“法律規(guī)定的機關(guān)或者組織”，由于目前公益訴訟整體制度尚不完備，很多問題還沒有明確界定、留有空白，尤其是檢察機關(guān)是否屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”缺乏相關(guān)立法解釋，所以其在民事公益訴訟中的法律地位這一問題，學(xué)界沒有達成統(tǒng)一定論。但就現(xiàn)有法律和司法解釋的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)并不屬于其主體之一，因此在司法實踐中人民檢察院不能以自己的名義直接提起民事公益訴訟?；蛟S是立法者的疏忽，也或許是出于考慮社會發(fā)展的復(fù)雜性，而為其留出相應(yīng)的法律解釋空間，但是從司法實踐的現(xiàn)實可行性來看，為了切實維護民事公益利益和相關(guān)受害者的權(quán)益，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟的主體和公益利益的代表，這是由其自身的職責(zé)和自身優(yōu)越性所決定的：1.相比普通的機關(guān)和組織，檢察機關(guān)擁有經(jīng)過法律系統(tǒng)培養(yǎng)的、司法實踐經(jīng)驗豐富的人才隊伍。2.檢察機關(guān)可以在其內(nèi)部建構(gòu)相關(guān)的公益訴訟部門，以確保案件的起訴與法院立案條件相符合，相比普通機關(guān)和組織，更能有效保證訴訟質(zhì)量和效率；3.面對訴訟中的各種復(fù)雜問題(如取證、涉案人員的不配合等)和突發(fā)事件，檢察機關(guān)能夠迅速采取有效措施應(yīng)對。我們認為，檢察機關(guān)參與民事公益訴訟具有必要性，成為民事公益訴訟的主體，是民事公益訴訟的趨勢所向。首先，檢察機關(guān)本身具有提起公益訴訟的固有屬性和法律地位，作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對法律的創(chuàng)制和實施進行監(jiān)督，所以檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有民事公訴權(quán)；其次，公益訴訟案情復(fù)雜且很難掌握證據(jù)，公民或組織沒有能力提起這樣一個專業(yè)性密集，涉及范圍廣泛的訴訟，急迫需要一個公益訴訟代表人，符合“公益法理”；最后，人民檢察院與行政機關(guān)不存在領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，可以最大限度地使所提起的公益訴訟案件排除地方官僚主義的干涉，保障提起公益訴訟的質(zhì)量、效率以及使社會公共利益得到切實維護。

相對一般民事訴訟，公益訴訟有自身特有的特點：1.從范圍上看，公益訴訟針對環(huán)境污染和消費者權(quán)益保護等侵害社會公共利益的案件啟動，這類案件一般具有普遍性和廣泛性、在取證方面較為困難、發(fā)生的損害后果影響惡劣等特點；2.訴訟主體與案件之間是一種間接利益關(guān)系，從這個角度講，公益訴訟具有廣泛性；3.訴訟標(biāo)的具有特定性，目前民事公益訴訟司法實踐具體到環(huán)境污染和消費者權(quán)益保護兩種類型的案件，有些案件是否為公益訴訟還尚有爭議；4.訴訟請求具有非私利性；5.訴訟目的具有公益性。在審理程序上：1.民事公益訴訟只能適用普通程序；2.受理公益訴訟案件的級別高于受理一般民事案件的級別。一般由侵權(quán)行為地或被告住所地的中級人民法院管轄，但是法律或者司法解釋另有規(guī)定的除外；3.就當(dāng)事人的訴訟權(quán)利而言，公益訴訟主體未必都能行使普通民事案件當(dāng)事人所享有的訴訟權(quán)利。如原告撤訴的權(quán)利;4.就當(dāng)事人參與訴訟的條件而言，人民法院受理后，其他可以依法提起公益訴訟的有關(guān)機關(guān)和組織，可以申請列為共同原告；5.民事公益訴訟的判決生效后，其他可依法提起公益訴訟的有關(guān)機關(guān)和組織就同一侵權(quán)行為起訴的，人民法院裁定不予受理。但與本案有利害關(guān)系的個人可以就其受到的損害另行單獨提起普通民事訴訟。

由于民事公益訴訟與一般民事訴訟有很大區(qū)別，所以檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟，更應(yīng)當(dāng)厘清與非檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟的審理程序，尤其是在稱謂和權(quán)利的限制上應(yīng)作出明確界定。

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以“公益起訴人”的身份參與公益訴訟。當(dāng)前法尚無明文規(guī)定其提起公益訴訟的稱謂，并且在我國民法中，當(dāng)事人稱謂的不同，進而決定著其權(quán)利義務(wù)的不同。對此，我們應(yīng)該謹(jǐn)慎選擇。學(xué)界也莫衷一是，突出觀點有幾：一則，支持直接將人民檢察院作為公益訴訟的“原告”。筆者認為這與公益訴訟的本質(zhì)特點是相沖突的，公益訴訟具有間接性特點，人民檢察院無需也不能以自己的名義提起訴訟，其維護的是公共利益而不是自身的利益，并且不受審判結(jié)果的約束。進一步看，人民檢察院更不能以“公訴人”的身份提起，因為其與“原告”的稱謂區(qū)分尚不明確，從根本上不符合公益訴訟的特點，同時公益訴訟的雙方當(dāng)事人具有平等的法律地位，若檢察院以“公訴人”的身份提起訴訟，雙方當(dāng)事人地位不平等，有失公允。二則，支持人民檢察院以“公益訴訟人”的稱謂提起公益訴訟。但是“公益訴訟人”屬于實體上的稱謂，并非由檢察機關(guān)獨有，并且公益訴訟案件屬于訴訟案件，訴訟主體與案件之間并不是直接利害關(guān)系，所以毋庸置疑，檢察機關(guān)并不是實體意義上的“公益訴訟人”。還有一種觀點，即人民法院應(yīng)當(dāng)以“公益起訴人”的身份提起公益訴訟，“起訴人”是程序意義上的，符合人民檢察院與案件之間的非直接利害關(guān)系的特征，在人民檢察院提起的公益訴訟中，它只是引起訴訟程序的主體，具有是程序意義，對審理程序的進程及審判結(jié)果生效后的具體事項的執(zhí)行進行監(jiān)督，這也是本文所支持的觀點。所以我們認為，“公益起訴人”的法律地位符合訴訟請求的非私利性和訴訟目的的公益性的特點，更有利于維護公共利益和發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。

檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利應(yīng)當(dāng)有明確的限制。首先，若法律規(guī)定的機關(guān)或者組織提起民事公益訴訟，人民檢察院可以依據(jù)支持起訴原則對該機關(guān)或組織給予幫助，但當(dāng)法定機關(guān)和組織不作為時，檢察機關(guān)必須介入。所以檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提條件為，沒有適格主體以及適格主體不履行或遲延履行。其次，《試點方案》對檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍作出限制，即環(huán)境污染和食品藥品安全兩大類案件，而不是籠統(tǒng)地讓其參與所有的公益訴訟案件，這種限制既符合民事訴訟法對公益訴訟案件范圍的規(guī)定，又能具有針對性的發(fā)揮其在民事公益訴訟中的法律監(jiān)督職能。由此，我們針對檢察機關(guān)能夠提起公益訴訟的案件性質(zhì)和特點作如下總結(jié)：1.以“公益性訴訟”為目的；2.保護的是不特定多數(shù)人的健康權(quán)和生命權(quán)；3.必須存在實際的損害。法律規(guī)定的普通組織和機構(gòu)可對存在的潛在危險提起公益訴訟，請求停止侵害；但是檢察機關(guān)提起的公益訴訟較為特殊，必須存在實際的損害為前提，以被告是否構(gòu)成侵權(quán)作為訴訟請求，請求人民法院確定是否構(gòu)成侵權(quán)。具體賠償數(shù)額則是由法院確定，或者相關(guān)主體根據(jù)判決確定的確認侵權(quán)的結(jié)果提起私益訴訟來確定賠償數(shù)額。

為確保檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位和權(quán)利的行使，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個角度完善民事公益訴訟制度：

1.公益訴訟制度在構(gòu)建伊始，我們應(yīng)當(dāng)明確詳細地劃分公益訴訟的案件的性質(zhì)和范圍。涉及消費者權(quán)益保護等侵害公益利益的案件具有民事公益訴訟的性質(zhì)，在法定主體怠于起訴時由檢察機關(guān)提起民事公益訴訟。而涉及環(huán)境污染等侵害公益利益的案件具有行政公益訴訟的性質(zhì)，在法定主體怠于起訴時由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。

2.在修訂《中華人民國共和國民事訴訟法》時，就檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟審理程序，單列出一篇，確定檢察機關(guān)的稱謂和地位，明確界定起訴的前提條件、案件范圍、檢察機關(guān)的權(quán)利義務(wù)以及責(zé)任承擔(dān)。