環境行政公益訴訟中環保組織原告資格分析*

邵 琛

江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116

作為一種特殊的行政訴訟，環境行政公益訴訟的原告資格問題不僅體現了法律對公共利益的保護力度，更決定了司法權能否有效約束行政權力，因而值得我們關注和研究。

一、立法現狀

長期以來，我國的環境行政公益訴訟一直處于“缺席狀態”。直到2014年4月，新《環境保護法》審議通過。該法第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”上述法律條文的出臺，為我國的環境行政公益訴訟制度提供了法律依據。

2015年7月，第十二屆全國人大常委會召開。在本次會議中，做出了“授權最高人民檢察院在13個地區開展環境行政訴訟的試點工作”的重要決定。同月，最高檢出臺了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，在該方案中進一步明確：檢察機關在行使職權的過程中，一旦發現承擔環境保護職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家利益、社會公共利益受損，可以向人民法院提起行政公益訴訟。該方案同時強調，環境行政公益訴訟是工作重點。上述兩部文件的出臺，標志著我國正式確立了環境行政公益訴訟制度。但是，上述兩部文件中并未對環保組織的原告資格進行確認。

黨的十八大以來，對生態文明建設提出了更高的要求。環保組織作為具有重要影響力的社會組織，能夠把處于弱勢的公民個體凝聚起來，利用團體的力量對地方政府及企業施加壓力，促使其重視環境風險問題，從而減少環境污染的產生。因此，確立環保組織的訴訟主體資格，已成為大勢所趨。

二、環保組織提起環境行政公益訴訟的建議

(一)以立法的形式，賦予環保組織提起環境行政公益訴訟的權利

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”完善我國的環境行政公益訴訟制度，賦予環保組織原告主體資格，必須堅持立法先行。為此，我們可通過修改《行政訴訟法》，在法條中明確確立環保組織在環境行政公益訴訟中的原告資格，充分發揮環保組織在保護環境方面的優勢。同時，在修改《行政訴訟法》的基礎上，不斷完善《民事訴訟法》等相關配套法律，細化環保組織提起環境公益訴訟的條件及程序。在法律規定完善后，將其體系化，制定《環境公益訴訟法》。

(二)在行政訴訟中引入支持起訴原則，將環保組織作為支持訴訟人

一方面，環境污染鑒定通常涉及復雜的技術問題，專業性較強，一般公眾往往不具備這種專業素養和理解能力；另一方，司法的嚴謹性和專業性要求公民必須具備一定的法律知識。因此，吸收環保組織作為支持起訴人參與到訴訟中，不僅能在環境污染取證、污染鑒定等方面給予處于弱勢的行政相對人幫助，還可以在法律常識及訴訟程上予以援助，幫助其在訴訟中掌握主動權，提高勝訴的機會。

(三)降低訴訟費用風險，建立訴訟保障機制

在實踐中，環境行政公益訴訟的標的額通常較大，高昂的鑒定費、評估費、訴訟費等司法成本也使人望而卻步。雖然最高檢已經意識到這一問題，在《試點方案》中明確規定：檢察機關提起公益訴訟可免繳訴訟費。但是，對于環保組織而言，一旦敗訴就意味著要承擔高昂的訴訟費用。由于當前我國大多數環保公益組織缺乏多渠道的資金來源，導致其發揮環境監督與參與訴訟的能力不足。所以，如果單純因為無力承擔巨額的訴訟費而放任了生態環境污染，那么制定環境行政公益訴訟制度也就顯得毫無意義。基于此，考慮到環境行政公益訴訟的專業性和特殊性，有必要調整相應訴訟收費制度。為此，我國可通過設立公益訴訟基金會，通過財政撥款或社會捐贈等方式募集資金，減輕公民或其他組織提起公益訴訟的費用負擔，專款專用，做好監督，以避免資金被挪用或者貪污。其次，可效仿美國，制定獎勵措施或提供司法援助，提高環保組織提起行政公益訴訟的積極性。

綜上，在環境糾紛紛繁復雜的當下，環保組織已成為保護環境、實現環境正義不可或缺的力量。因此，筆者建議將環保組織納入到環境行政公益訴訟原告范圍內，從而充分發揮其在保護環境、監督公權力方面的重要作用。