行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的問題探析

吳帥麗

大連海洋大學(xué)，遼寧 大連 116023

一、制度之概述

為有效解決行政訴訟中長期存在“只見民不見官”問題，《行政訴訟法》從法律層面將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定為基本原則。即機關(guān)負責(zé)人非因不可抗力或其他不可控的正當(dāng)事由外，應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。換言之，行政訴訟中“告官見官”應(yīng)為常態(tài)。

二、運行之困境

以2018年G區(qū)人民法院審結(jié)的涉訴機關(guān)為J區(qū)人力資源與社會保障局(下稱J區(qū)人社局)的行政案件為調(diào)研依據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運行困境主要表現(xiàn)為：出庭應(yīng)訴率低，甚至僅委托律師出庭；以各種理由推拖，拒絕出庭應(yīng)訴的理由泛華；即使出庭，但不積極發(fā)言甚至不出聲的現(xiàn)象很常見。

(一)出庭應(yīng)訴率低

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018年G區(qū)人民法院共審結(jié)21件以J區(qū)人社局為被告的行政案件，其中正職負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)目為0件；副職負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)目為9件，占比42.8%，出庭應(yīng)訴率整體偏低。

(二)不出庭理由泛化

雖然新行政訴訟法第三條第三款確立行政機關(guān)負責(zé)人強制出庭應(yīng)訴原則，但是從但書條款發(fā)現(xiàn)出庭應(yīng)訴與否的決定權(quán)仍掌握在行政機關(guān)手中。[2]由于傳統(tǒng)的“官本位”思想作祟，行政機關(guān)不愿出庭，對出庭應(yīng)訴存有抵觸、畏懼心理，從而以各種理由推拖，并將“不愿出庭”以“不能出庭”予以合法化表達，而由于法庭對于是否系主觀原因不出庭的審查不到位，導(dǎo)致司法實踐中不出庭理由“模板化”。以J區(qū)人社局為例，其不出庭的理由大致歸納如下：1.參加重要會議；2.重要公務(wù)；3.出差等。

(三)出庭但不出聲

一些行政機關(guān)負責(zé)人為了應(yīng)付了事，雖然出庭應(yīng)訴，但是在整個庭審過程中完全依賴律師或具體執(zhí)法人員參與庭審活動，全程保持沉默甚至出現(xiàn)打瞌睡、玩手機等現(xiàn)象。對于法庭提出的問題也是“一問三不知”，甚至有意回避法庭提問。這一方面是由于行政機關(guān)負責(zé)人深受“官本位”思想影響，不愿與老百姓對簿公堂，覺得有損顏面，面對老百姓當(dāng)庭對執(zhí)法工作的提問和質(zhì)疑甚至表現(xiàn)出臉紅、出汗的“窘相”。另一方面由于行政機關(guān)負責(zé)人非具體執(zhí)法者，對具體情況不了解、不清楚，出于“應(yīng)付差事”坐在庭上，對于案件本身因不了解具體情況擔(dān)心因說錯話而面臨敗訴的風(fēng)險，索性坐在庭上一言不發(fā)。[3]

三、出路及建議

(一)開展出庭應(yīng)訴專項監(jiān)督

首先，可以邀請人大代表旁聽庭審，監(jiān)督行政機關(guān)負責(zé)人在庭上的應(yīng)訴表現(xiàn)，作出客觀評價并及時給行政機關(guān)，督促行政機關(guān)改進，提高出庭應(yīng)訴質(zhì)量。其次，法院可以對各涉訴機關(guān)負責(zé)人的出庭應(yīng)訴情況進行統(tǒng)計匯總，并定期通過法院官網(wǎng)發(fā)布整體出庭應(yīng)訴率和具體出庭應(yīng)訴情況，并形成文件抄送各涉訴機關(guān)和同級政府法制辦公室，多方合作聯(lián)合開展出庭應(yīng)訴專項監(jiān)督，倒逼行政機關(guān)負責(zé)人改變“出庭為交差”的消極態(tài)度，實現(xiàn)“要我出庭”到“我要出庭”的積極轉(zhuǎn)變。[4]

(二)建立不出庭匯報機制

以J區(qū)人社局2018年出庭應(yīng)訴情況為參考依據(jù)，發(fā)現(xiàn)該單位負責(zé)人確實無法出庭應(yīng)訴的，會向G區(qū)法院提交加蓋單位公章的情況說明書，說明不能出庭應(yīng)訴的原因，由法院審核并存卷歸檔。由此可見，G區(qū)法院建立了較為完善的不出庭匯報機制。但是除J區(qū)人社局以外的其他機關(guān)，在不出庭匯報機制方面還有待完善。例如J區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局，不僅未貫徹落實負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，甚至還未建立匯報機制。因此，法院需要建立不出庭應(yīng)訴匯報機制。

(三)明確不出庭應(yīng)訴的責(zé)任

出庭應(yīng)訴是機關(guān)負責(zé)人的法定義務(wù)，對于不積極履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的負責(zé)人，可以根據(jù)《公務(wù)員法》作出相應(yīng)的處分。通過嚴(yán)苛不出庭應(yīng)訴的責(zé)任，強化責(zé)任意識，倒逼負責(zé)人積極出庭應(yīng)訴，履行法定職責(zé)。

(四)組織出庭應(yīng)訴培訓(xùn)

為確保落實行政機關(guān)出庭應(yīng)訴制度，還要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳，定期組織機關(guān)負責(zé)人及其工作人員參加庭審觀摩、案例評析等活動，熟悉庭審流程，學(xué)習(xí)應(yīng)訴技巧，提升出庭應(yīng)訴能力，讓負責(zé)人出庭應(yīng)訴做到“心里有底氣”，實現(xiàn)“不敢出聲”到“積極發(fā)聲”的轉(zhuǎn)變。[5]

四、結(jié)語

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的貫徹落實不能僅僅通過法律條文來實現(xiàn)，還有待于從司法實踐中發(fā)現(xiàn)問題并針對問題提出解決對策，有針對性的實現(xiàn)制度的落地生根，推進法治政府建設(shè)。