公民提起環(huán)境民事公益訴訟之資格研究

江雨函

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211800

2012年的新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、2015年新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、2018年《最高檢關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等法律法規(guī)中新增環(huán)境公益訴訟的相關(guān)制度，明確了環(huán)境公益訴訟的起訴主體為：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第57條表明公民、法人和其他組織只有向有關(guān)部門舉報(bào)的權(quán)利。因此，公民無(wú)法作為原告參與公益訴訟。

一、公民作為中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告的必要性

(一)現(xiàn)行公眾參與機(jī)制不能有效發(fā)揮維護(hù)公益的作用

公民不再局限于環(huán)境侵權(quán)的利害關(guān)系人，以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份參與訴訟，早在美國(guó)環(huán)境公益訴訟有過(guò)先例——美國(guó)公民訴訟制度。在理論界，公民訴訟制度是以環(huán)境權(quán)為理論基礎(chǔ)，特殊環(huán)境公益為利益前提，根據(jù)利益前提的存在與否，分為兩種訴訟模式：

一是環(huán)境受害人之訴。原告以環(huán)境權(quán)作為理論基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合特殊環(huán)境公益作為前提提起訴訟。被告的行為既破壞環(huán)境、損害公益，又侵害原告?zhèn)€人的人身利益或財(cái)產(chǎn)利益，原告已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)意義上的受害者(人身和財(cái)產(chǎn)利益上的受害者)，又稱為環(huán)境受害人。

二是環(huán)境權(quán)人之訴。公民僅有環(huán)境權(quán)作為理論基礎(chǔ)，不存在利益前提，即污染者的行為破壞環(huán)境、損害公益，但并未侵害公民的人身利益或財(cái)產(chǎn)利益?，F(xiàn)今立法下，并沒(méi)有給予環(huán)境權(quán)人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第10條第三款和第29條表明只有受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民才可以申請(qǐng)參加訴訟，而且結(jié)果是另行起訴，這時(shí)原告提起的是環(huán)境受害人之訴，是侵權(quán)之訴。因公民提起環(huán)境民事公益訴訟制度的缺失，公眾缺乏生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，執(zhí)法沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督。加快通過(guò)公民訴訟制度，給予環(huán)境權(quán)人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格，才能保障公眾。

(二)現(xiàn)有訴訟機(jī)制不能有效維護(hù)公共利益

我們應(yīng)將《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第119條法條里的“直接利害關(guān)系”與環(huán)境民事公益訴訟相對(duì)照，“直接利害關(guān)系”直譯就是受害者，環(huán)境污染現(xiàn)實(shí)意義上的受害者，因環(huán)境污染已遭受人格損害或財(cái)產(chǎn)損失的受害者。進(jìn)一步拆分人格損害，即人身?yè)p害和精神損害。人身?yè)p害，與現(xiàn)實(shí)損害有關(guān)，例如生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)；精神損害，精神痛苦是必要條件，與人身受侵害無(wú)必然聯(lián)系，例如化工異味驅(qū)之不散致使精神痛苦，可主張《侵權(quán)責(zé)任法》第22條。財(cái)產(chǎn)損失包含直接損失和間接損失，是指現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)損失和可得利益損失。

這就是說(shuō)119條直接利害關(guān)系和《解釋》10、29條的人身、財(cái)產(chǎn)損害不對(duì)等，缺少精神損害。換言之，污染者的行為造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，損害了公共利益，但當(dāng)時(shí)當(dāng)刻并未侵害公民的人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，受到純粹的環(huán)境利益損害的人(即環(huán)境權(quán)人)是無(wú)權(quán)提起環(huán)境環(huán)境民事公益訴訟的。公民個(gè)人未受到直接侵害，只涉及到公共利益的損害，例如公共河流污染魚(yú)蝦死亡，公民是不享有當(dāng)事人資格的。

不告不理，在公民沒(méi)有當(dāng)事人資格的情況下，訴訟便無(wú)法開(kāi)展。例如海洋石油泄露事件，無(wú)數(shù)海洋生物因此死亡，生態(tài)環(huán)境被破壞污染，在公民不是直接利害關(guān)系人無(wú)法起訴、相關(guān)組織消極對(duì)待不愿起訴的情形下，事件就會(huì)陷入僵局，環(huán)境得不到治理、生物得不到救治。

二、美國(guó)公民訴訟對(duì)我國(guó)的啟示

(一)概念分析

在美國(guó)的公益訴訟中，適格的原告被描述為：”any person(任何人)”，” any citizen(任何公民)”。從字面含義就可看出美國(guó)公民訴訟制度不要求原告與案件有直接利害關(guān)系，屬于環(huán)境權(quán)人之訴，原告可以是與公益案件無(wú)關(guān)的任何自然人或組織，原告范圍明確且極其寬泛。

(二)制度分析

美國(guó)司法制度為公民訴訟制度準(zhǔn)備了一系列配套制度，這里介紹與公民訴訟制度關(guān)系密切的配套制度。

法院之友(amicus curiae)，法院之友是指當(dāng)事人以外的“對(duì)案件中的疑難法律問(wèn)題陳述意見(jiàn)并善意提醒法院注意某些法律問(wèn)題的臨時(shí)法律顧問(wèn)或協(xié)助法庭解決問(wèn)題的人”。法院之友提供的意見(jiàn)可以為法官裁判說(shuō)理提供參考，有助于案件公正審理。

訴訟參加，在公益案件已進(jìn)入訴訟程序時(shí)，法院不再受理另行提出的相同訴訟請(qǐng)求。而且政府機(jī)關(guān)會(huì)為個(gè)人原告提供證據(jù)上的支持。

關(guān)于律師費(fèi)用與其它訴訟費(fèi)用，法院判定適當(dāng)?shù)穆蓭熧M(fèi)用給勝訴或大部勝訴的一方當(dāng)事人。國(guó)家建立法律援助項(xiàng)目，要求相關(guān)律師為提起環(huán)境公益訴訟的個(gè)人無(wú)償代理。

保障公民個(gè)人的調(diào)查權(quán)，為保護(hù)弱勢(shì)的個(gè)人原告，法院允許其于規(guī)定時(shí)段對(duì)相關(guān)地點(diǎn)、環(huán)境進(jìn)行偵查、采樣和測(cè)試。給予原告物質(zhì)鼓勵(lì)，激勵(lì)公眾維護(hù)公益。有州法律規(guī)定，公益訴訟的公民原告勝訴后可獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并且原應(yīng)由自己支付的律師費(fèi)和部分訴訟費(fèi)由敗訴的被告承擔(dān)。

三、公民作為環(huán)境民事公益訴訟原告的路徑建議

公民個(gè)人未能成為環(huán)境公益訴訟原告主要是因?yàn)槲覈?guó)公民的環(huán)境公益素養(yǎng)有限，無(wú)法承擔(dān)作為公益訴訟原告的重?fù)?dān)。

(一)公民個(gè)人原告資格的實(shí)現(xiàn)路徑

因我國(guó)的特殊情況，公民作為環(huán)境民事公益訴訟的個(gè)人原告可期待性不高，因此，可換條思路，由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，而公民作為建議者、舉報(bào)者向檢察機(jī)關(guān)提出建議、舉報(bào)參與；若檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，公民可作為第三人參與訴訟，公民是有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人還是無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人等問(wèn)題需要細(xì)細(xì)斟酌；若檢察機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，公民可以個(gè)人名義提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)保民間組織是公眾實(shí)現(xiàn)原告資格的中介和橋梁。公民個(gè)人原告資格的第二條實(shí)現(xiàn)路徑就是參與環(huán)保公益組織。在美國(guó)的公益訴訟中，雖說(shuō)適格的原告稱為”any person(任何人)”或” any citizen(任何公民)”，但在具體司法實(shí)踐中，環(huán)保非政府組織提起的公益訴訟占比較大。還有取巧的一種訴訟方法，就是美國(guó)公民會(huì)臨時(shí)組成團(tuán)體參與訴訟，這同樣是值得借鑒的做法。

(二)確立原告主體的訴權(quán)位階

理論上，環(huán)境民事公益訴訟的適宜原告為檢察機(jī)關(guān)、符合條件的社會(huì)組織和公民個(gè)人。三類原告主體各有優(yōu)劣，對(duì)原告主體的訴權(quán)規(guī)定一定的順序有利于取長(zhǎng)補(bǔ)短。

第一階次：符合特定條件的環(huán)保公益組織，第二階次：檢察機(jī)關(guān)，第三階次：有條件的公民個(gè)人，以非政府公益組織為環(huán)境公益訴訟的主要力量，檢察機(jī)關(guān)作為強(qiáng)有力支撐，公民作為前兩者缺席的補(bǔ)充，同時(shí)也是最后的環(huán)保力量。將公民個(gè)人放到第三階次的原告位置，既有利于公眾加強(qiáng)對(duì)公益的關(guān)注度，也能增強(qiáng)公民對(duì)相關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

(三)設(shè)置原告主體的保障和制約機(jī)制

設(shè)置訴權(quán)保障機(jī)制。其一，免繳訴訟費(fèi)用。作為環(huán)境公益訴訟原告的公民個(gè)人免繳訴訟費(fèi)用，以此激勵(lì)公眾維護(hù)公益。其二，法律援助制度。國(guó)家建立環(huán)境公益訴訟法律援助項(xiàng)目，為提起環(huán)境公益訴訟的個(gè)人提供無(wú)償律師代理服務(wù)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意設(shè)置相應(yīng)的限制性程序。比如說(shuō)前置程序，即由法院對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行前置性資格審查，不僅能減少司法資源的濫用，提高訴訟效率，同時(shí)能防止出現(xiàn)“濫訴”的問(wèn)題。