論政府與國家的關系

張 穎

山西大學法學院，山西 太原 030006

一、政府與國家關系概論

“政府”與“國家”的概念在實踐意義上有著能為人所具體感知的重合，人們在潛意識中將兩個名詞當作可以彼此替代的表達，是對“政府”和“國家”兩個概念有著不需明言卻意外相同的認識。實際上，“政府”與“國家”不僅在文意上相互區別，在政治、法律上的意義更是大相庭徑。探析二者的關系的前提和基礎便是對其內涵的明確。

(一)“國家”的內涵

關于國家的起源，歷史上學說紛紜，最具有代表性的是契約論和神權論。按照馬克思主義關于國家的有關論述，國家是階級社會中特殊的公共權力。除此之外，“國家”在政治地理學意義、人文地理學意義等不同的意義上也有著不同的內涵。

“國家”是一個具有多重意義的概念，但貫穿始終的政治特征就是約束和管理，因而在不同的歷史維度上，“國家”一般是統治者統治被統治區域的政治權利形式。

(二)“政府”的內涵

從縱向角度看，在古代，原始社會部落首領、宗教祭祀這些負責公共管理職能的人們，就是原始的、粗放的、簡單的政府；在現代社會，“在一個國家內，負有行政職能的公共管理機關”是被普遍認可的解釋。從橫向角度看，廣義的政府是指行使國家權利的所有機關，包括立法、行政和司法機關；狹義的政府是指國家權力的執行機關，即行政機關。

對“政府”做一個較為精確的描述，需從不同的時空角度中概括出其為普遍的特征，使其具有在多個視域中進行學理分析的普適性。而縱向與橫向相結合考量，不難發現，“政府”所代表的意義，就是指國家進行統治和社會管理的機關(人)。

(三)政府與國家關系

如前所述，“政府”與“國家”是兩個不同的概念，彼此聯系又相互區別。

1.政府與國家相互聯系

在政府與國家的關系上，有時政府與國家的概念幾乎同義。這是由二者的職能所決定的，也是人們往往談國家而言政府、提政府而喚國家的原因。因為對于子民而言，國家和政府都是對其行使管理、進行約束而又給予其一定幫助和保護的主體，無論這種權力的來源在不同的信仰者看來有多大的差別，但服從與接受的意義卻一直存在。

國家與政府，于統治者而言只意味著統治，于被統治者而言也只意味著被統治，不管披著怎樣斑斕的外套，以怎樣的方式產生與存在，都不能改變其與生俱來的目的，而這二者，都是實現這一目的的“合法”形式。

2.政府與國家相互區別

在政府與國家的關系上，有時政府與國家的概念又區分得十分清晰。在國際上，國家是指主權者，而政府只是國家的執行者。但在國際舞臺上，國家的概念比在國內政治中寬泛很多。此時國家是國際法中的主體，是該國范圍內的整個社會的代表，是這個國家全體人民的代表，與國內政治中的政府十分相近。

此時的國家所對應的是權力的形式，而此時的政府所對應的是權力的行使，權力在一定形式下行使，這個整體方才是對一定范圍的社會的統治，這個結果的實現既離不開國家“形式”的存在，也離不開政府“行使”的作用。在這個層面上，政府與國家是相互成就的。

本文對政府與國家關系的論述，即是在這一層面上展開的，以探析不同的視域下政府和國家在行政法意義上的關系。

二、不同視域觀下政府與國家的關系

國家的演進在行政法意義上可分為五態歷史階段①，分別為軍事國、政治國、行政國、法治國、市民國，在不同的歷史形態中，政府與國家的關系呈現出不同的表現。

(一)軍事國視域：暴政的爪牙

所謂軍事國，顧名思義，是指崇尚軍事，一般以“軍事先于一切”作為國家理念的國家。這樣的國家在對內方面，通常把國家觀念推崇到較為極端的地步，這時往往衍生出“極權主義”②的思想。軍事國為了滿足自己的軍事需要，對其民眾開展的是愚民式的洗腦風暴，民眾頭腦中只有轟轟烈烈的口號，對國家至上、主權至上的崇拜達到了瘋狂的程度，對國家沒有理性的看法。主權者卻并不將自己的子民看作有血有肉的人，而是頭腦簡單可以為自己四處征伐的武器。在對外方面，軍事國的理念表現為極端民族主義，這一主義最基本的核心就在于侵略和征服，盡管出師的理由或者借口不盡相同，但都毫無例外地認為自己就是該做這樣的事情的人，是被選擇的人。較為典型的軍事國代表有中國古代的大秦帝國，和近代的希特勒法西斯國家，例如在希特勒對猶太人進行瘋狂殺戮時，政府就成為了希特勒或者說法西斯國家的劊子手。[1]

軍事國的政府，作為軍事國理念的行使者，扮演的角色就是國家理念在執行上的爪牙。軍事國需要培養盲目崇拜自己的民眾，政府就拿著喇叭在民眾耳邊鼓吹振奮人心的口號；軍事國需要對外擴張，政府就組織軍隊去踐踏別國的土壤。可以說，軍事國的一切理念，都是通過政府來實現的，軍事國的政府一手促成了軍事國的膨脹。

在軍事國視域下，軍事國的強權理念就是政府的行政法，軍事國政府是軍事國實行暴政的爪牙。

(二)政治國視域：專政的傀儡

所謂政治國，顧名思義，是指崇尚政治，以專政統治考慮作為統治理念的國家。在古羅馬時期，專政官制度本是一種應急的措施，但隨著歷史的發展演化為了一種穩固的國家形態，即政權的專政和體制的專政。

政治國的政府，在強大的統治者意識與國家政治理念之下，最常扮演的角色就是國家的傀儡。政府沒有行政的自由空隙和作為的空間，只能做統治者手中的提線木偶，將統治者的“好意”施予民眾，將民眾的“好處”交予統治者。專政者的精力是有限的，應對自己所有的子民分身無暇，而政府這個傀儡恰好替專政者完成了其想做但難以身體力行的活動。

以我國封建王朝為例，就能將政治國視域下政府與國家的關系窺得究竟。統治者的意志就是國家的意志，他們是高高在上的皇帝，面對的都是俯首的臣民，或賞或罰都全憑君主個人的意志。“朕即國家”、“朕即法律”是封建專制主義制度的特產。即使是開明君主唐太宗李世民，相較于其他濫用刑罰的皇帝而言能夠做到維護法律，但從本質上來講，唐政府維護的是封建統治之法，執的是鎮壓農民階級之律的事實。[2]

如前所述，在政治國視域下，政治國的統治理念就是政府的行政法，政治國政府是政治國實行專政的傀儡。

(三)行政國視域：親政的仆人

所謂行政國，顧名思義，是崇尚行政，行政規模、權力較為膨脹的國家。從廣義而言，現在幾乎所有的國家都是行政國家，國家內部的行政機構已經達到了一定的規模，但這只是相對于歷史上其他時期而言的一個結論。從狹義來講，行政國指的是指行政包裹社會生活的方方面面的國家，作為其基本特質的親政是最吸人眼球的存在。我們在此只探討狹義上的行政國視域下政府與國家的關系。行政國里，公共部門的工作人員人數龐大，行政部門相應地在結構與功能上突出并且復雜。[3]公共部門支配的社會資源數量可觀，國家往往通過行政來解決其面臨的各種問題以達到其目的，其實質，就在于行政權力對社會生活覆蓋面的廣泛和行政權力對社會生活介入度的深刻。姜明安教授曾就行政國家的根源進行了剖析，認為除了技術性的原因之外也有司法方面的原因，導致行政國家的自然膨脹。[4]美國羅斯福新政時期是美國歷史上行政國的一個里程碑式，中國建國初期是更為典型的行政國時期，彼時的中國，幾乎所有經濟都依賴于指令性計劃，這就足以見得政府在勤勤懇懇貫徹國家理念，做好為社會計劃與服務的形象。

行政國下的政府，最為突出的也是行政國的實質所賦予的特征，是政府人員眾多、機構龐雜、職能紛雜。這種設置在我們今天看來是臃腫冗雜的，但行動的輻射力卻是無窮的，整個社會生活幾乎都要依靠行政國政府的調度而進行運轉，如果離開政府這個指揮中心，則整個社會生活有可能會在瞬間亂在一團，因為行政國的社會沒有可以依靠自身的運轉機制，只會等待政府的安排。政府之于社會，猶如母親之于嬰兒，吃喝拉撒都由母親親力親為，而嬰兒只負責按照母親的設定進行成長。行政國想給予民眾的，都由政府來親為。

在行政國視域下，政治國的計劃理念就是政府的行政法，行政國政府是行政國實行親政的仆人。

(四)法治國視域：良政的鏡子

所謂法治國，顧名思義，是指崇尚法治，以法律文明作為治國理政理念的國家。在法治國下，執政黨在憲法和法律范圍內活動成為明顯的特征，執政黨的利益被全社會的公平、正義、自由、民主的理念所超越，國家的治理應該在追求人權、自由、民主、平等、富強、和諧、發展等價值的基礎上來實現。[5]執政黨不遵守法律，法治國就難以建成，而法治國的建成，讓法律治理社會，擺脫個人或少數人的特權、權威，則是良政的境界。

與法治國對應的就是法治政府，任何政黨、公共權力都必須在憲法和法律的范圍內活動。法治政府的是以依法行政作為其核心的。在此背景之下，看一個國家法治化的程度如何，就看它法治政府建設的如何，政府法治化程度高的國家，一般就是法治建設得好的國家，法治政府是法治國的門面，亦是其鏡子，折射出法治國建設的程度如何。

法治國家與法治政府有著兩方面的關系[6]，第一方面，建設法治國家是建設法治政府的前提，因為法治政府必須依法行政，必須依良法行政，法治政府必須是權力受監督制約的責任政；第二方面，建設法治政府是建設法治國家的關鍵，因為政府是國家規模最大、人數最多、職權最廣、與公民接觸最直接的組織，承擔了國家內政外交的職能，因而法治國的建設，很大程度上體現為法治政府的建設。

在法治國視域下，法治國的法治理念就是政府的行政法，法治國政府是法治國實行良政的鏡子。

(五)市民國視域：善政的舞臺

所謂市民國，顧名思義，是指崇尚市民意識，實現市民自治的國家。市民國的核心概念市民權是隨著歷史的發展不斷豐富和完善起來的，我們這里所說的市民權，是一種歷史上的市民權的極致狀態。在市民國下市民實現自我管理與自我政治，按照自由意志有序地建設自己的國家，國家更多地是市民意志的總和，而更少地是市民意志的妥協。此時的政治文明，以達上善若水之境界，謂之善政。

市民國下的政府，在管理社會方面發揮的作用已不是十分地突出。市民權力與權利的雙重實現，往常意義上的約束、管理民眾的行政機構將不再被需要，即使連公共產品、公共服務的提供，也只能看作是市民的自我選擇而非福利。關于市民權發展到極致的市民國，從人類誕生迄今為止，沒有過完全成功的典范，即使在某一時間段內有過存在，也只是曇花一現。但人類對這樣極致社會的追求，卻在歷史的洪流中持續激蕩，從天下為公的大同社會構想，到烏托邦的勇敢實踐，到共產主義的奮斗目標，人類的腳步從未停止。政府的追求也將從依法行政，轉為不需要強硬的“行政法”，市民內心的自我意識，高度和諧地統一為社會的不是法律的法律，那時政府于國家，只是沒有生命卻能孕育強大生命力的土壤。

在市民國視域下，市民國的自治理念就是政府的行政法，市民國政府是市民國實現善政的舞臺。

三、結語

國家和政府都是人類文明進步的產物，人類創造國家來實現意志的統一，創造政府來實現意志的貫徹，政府的建設和國家的發展之間有著不可割裂的關系，其最終還是要回歸于為人類本身服務。探析不同國家形態下政府與國家的關系，或給予我們經驗和反思，或給予我們方向和動力，我們能做的，就是以史為鑒，為讓“人”過上更幸福的生活奮斗。

[ 注 釋 ]

①五態歷史的劃分由陳晉勝老師在其《行政法專題研究》(國際炎黃文化出版社2010年版)一書中提出.

②“極權主義”是墨索里尼在奪取政權后于1925年首次提出的，其中心思想是領導者擁有絕對的權威和地位.