PPP模式下政府監管的法律問題探究

丁燕香

昆明理工大學法學院，云南 昆明 650500

PPP(Public—Private—Partnership)模式是指公共部門和私人部門基于風險共擔、利益共享、平等合作的原則協商訂立合同，并按照合同開展工作而建立起來的一種新型伙伴關系。在PPP模式下，政府扮演著采購者、合作者、購買者、監管者等角色，在這些角色中切換自如，履行監管的責任，是PPP模式順利推廣的一個關鍵因素。但目前PPP模式下政府監管存在諸多問題，阻礙了PPP項目的順利運行。

一、PPP模式下政府監管存在的法律問題

(一)相關法律法規不健全

PPP模式下政府監管存在很多問題，最根本的問題是法律法規不健全。PPP模式的運行牽扯諸多利益方，其法律關系錯綜復雜，因此PPP項目全生命周期都需要相關法律法規進行規制。但我國目前PPP模式的推廣運行僅僅依靠《招投標法》、《政府采購法》、《合同法》及實施條例、相關文件等，至今在國內對于PPP模式還沒有形成統一的法律，現存法律法規分散且有部分沖突。缺乏頂層法律的指引，各參與方的權利與義務也就缺乏統一規范，導致政府部門在PPP模式的監管上缺乏有力的法律支撐，社會公眾的合法權益得不到有效的保障。

(二)政府監管權責不清

各監管部門監管領域有交叉重疊之處，在復雜多變的PPP模式下，難免存在監管空白與監管重疊地帶，政府監管效率大打折扣，而政府監管權責不清則直接使這一問題無法得到有效解決。沒有帶頭的監管部門就無法清楚界定各部門之間的權責，造成多重監管的局面。PPP模式各環節、各階段所涉及的監管部門比較復雜，項目的立項、招標、質檢；項目預算、物有所值評價；專業技術方面等都分屬不同的部門監管。國土部門、稅務部門、規劃部門、公安部門等都基于各自的職能參與監管，由此可看出PPP模式下政府監管權極度分散。①

(三)政府監管體系不完善

PPP模式的最終目標是為社會大眾提供優質的公共產品和服務，為了實現這一目標政府就須對其委托的私人部門建設項目的全過程進行有效的監管。政府監管的具體內容隨著項目識別、立項、合同簽訂、項目建設及運營等各階段有所不同。但因為監管主體眾多，在項目立項之后的許多環節就是由各監管部門自由裁量，并沒有一套完善的監管體系來規范各部門的監管行為。這樣就無法用行之有效的激勵與約束機制去激勵建設方、運營方，無法保障PPP項目的健康發展及其價值的有效發揮，這與實施PPP模式所達到的美好愿景是相悖的。

二、PPP模式下政府加強監管的對策與建議

(一)完善相關法律法規

PPP專門法缺失、現存規章制度相互矛盾沖突、已發政策措施銜接不暢等一系列問題已成為PPP順利發展的阻礙，加快PPP專項立法、完善相關法律法規呼吁越來越高。完善PPP相關法律法規，是政府部門有法可依、有章可循的基礎保障，從其他國家運用PPP模式的經驗表明，從法律上明確政府監管的相關內容，能大大加強政府監管的有效性。因此在吸取其他國家經驗并結合我國國情的基礎上，首先應針對目前涉及PPP相關法律位階低的問題，加快推進PPP統一立法進程。然后在統一立法的基礎上，調整目前法律法規沖突及矛盾之處，通過法律法規明確政府監管的具體內容。

(二)明確各監管部門的權責

從國外PPP模式監管部門的設置看來，美國采取的是單獨設立監管部門的方式；而英國與美國又有所不同，它根據行業不同將監管部門設立于獨立在綜合行政部門之中，所采取的是一體化監管模式；②從以上經驗出發，結合我國PPP項目政府監管現狀，最有效的解決辦法就是從法律層面明確各監管部門的權責，盡量削減一些監管范圍比較狹小的機構，這為PPP項目的運行節省了不少的時間成本。但PPP項目的運行涉及多個領域、多個部門，對于各個監管部門沒有統一的領導機構，權責不清的局面就無法扭轉，因此有必要授權特定的監管部門帶頭指揮，建立有效的溝通機制保障此種模式的運行。

(三)建立科學完備的政府監管體系

在PPP模式下，政府對項目的建設方、運營方等的監管不應是單向式監管。監管體系可從以下幾個方面設置：首先，應充分利用當前互聯網背景下大數據趨勢，不斷拓寬PPP信息化監管系統的建設，以此提高信息的透明度；其次，要豐富監管渠道，構建全方位多層次的第三方監管機構，積極發揮多方監管主體的作用。這個第三方的主體可以是公眾、媒體、市場等，引入第三方監管可以避免政府權威地位下對私人部門的單方監督，保障私人部門的權益；最后，政府對私人部門的監督并不能一味地指導其如何開展項目，而應該適當引入一些激勵手段進行監督。建立并完善相應的獎懲制度，根據私人部門項目建設、合同履約情況具體分配，以此加強政府部門的監管效力。

[ 注 釋 ]

①李秉坤，胡松楠.基礎設施建設PPP項目與政府監管角色[J].團結，2017(04)：38-39.

②何一慧，熊華平.博弈論視角下的PPP模式政府監管研究[J].工程管理學報，2018(06)：67.