行政法發展方向與重點

陳 婭

西華師范大學，四川 南充 637002

新中國成立六十多周年，我國民主法治建設取得了舉世矚目的成就，法律體系中七個部門法之一的行政法也從無到有，歷經曲折，發展迅速，成果顯著。

行政法，是指調整由于國家行政管理而發生的行政關系、規范和監督行政管理活動的法律規范的總和。

行政法發展，即是分析和解決行政法律體系中存在的問題。它所涉及的問題都是一些具有權威性的問題。需要注意的是，行政法發展、行政法學發展和行政法治發展，它們三者雖然相似，但內涵和價值卻有所不同。行政法發展，其發展的趨勢是參照行政法發展方向的。行政法所追求的價值變化問題，比如常見的行政公開、行政民主、放松規制等，這些并不是行政法的發展趨勢。分析和預測中國行政法在未來的發展趨勢，需要結合中國現有的行政法體系，分析出行政法中最缺少的東西，分析和預測行政管理的發展方向。[1]要預測行政法發展方向與重點，首先應回顧我國行政法發展的歷程，理清脈絡，了解我國行政法發展經歷了哪些階段，再準確定位當下行政法所處歷史背景和發展階段。黃望朝在新中國成立60年來我國行政法的發展與展望一文中將行政法的發展歷程分為五個階段[2]，劃分的較為細致；應松年教授將中國的行政法發展分成了三個階段。第一階段是1990年之前，當年10月1日開始實施《行政訴訟法》；第二個階段是1990年至2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，法治政府建設成為了既定目標；第三階段是2004年后，行政法進入發展的新階段。[3]

一、行政法發展方向與重點總體研究情況

本部分主要研究的文獻是關于學者基于某種背景對于行政法總體發展情況的研究。

應松年教授認為：行政法對于法治政府的建設具有重要的作用，認為要轉變硬性執法到柔性執法，致力于為民服務。同時也要加強反腐敗和監督。

護鋒認為：“控制行政權以保障私人權益和激勵行政權以增進社會福祉是新時代行法兩大主題；根據我國現有的行政法規則體系與這兩個主題之間存在的差距，提出了五項亟須行政法重點解決的問題——行政組織、行政過程、行政手段、行政救濟”。[4]

制定一部統一的行政法典，是無數行政法學家的夢想。認為行政法典的創制是我國行政法發展過程中的一次創新，是國家治理能力現代化、國家治理體系化走向完善的現代化需求。但是制定行政法總則與行政法法典化面臨的困境也是巨大的。當然也有部分學者持保留意見。

制定統一法典應該是一個趨勢和必然，只是我們在此過程中，必須思考以下的問題：1、目前，我國行政法律體系十分龐雜，門類和數量多，如何從中凝練出具有共性的行政法總則是值得思考的問題。怎么提取公因式？2、行政法總則的內容安排。3、行政法法典總則部分的制定就必須拿捏好一個度——既不是對原有東西的一個簡單組合，又要具有統領性，又要給未來的變化預留一定的空間。

二、國家治理體系現代化與行政法

在黨的十八屆三中全會(于2013年11月9日至12日在北京召開)中，提出了全面深化改革的總目標，對國家的治理體系和治理能力提出了新要求。

徐繼敏教授在文中深刻而具體的談到了行政法應從以下五方面對國家治理體系現代化作出回應。1.行政法任務的轉變。2.行政法基本原則的變更。3.行政組織法的發展。4.行政行為法的完善。5.行政訴訟法的修改。[5]

在范志勇的文章中，提出到三位學者的觀點。第一位學者，強調了軟法的重要性，認為它在現代社會公共治理中意義重大，能夠進一步推進國家治理現代化。在國家治理領域中，軟法有五種形式，應該進一步研究和完善這些軟法，使它們更加的系統化和規范化。第二位學者認為，需要從兩維度來考量現代國家治理，一個維度是國內，一個維度是國外。因此，他建議基于全球化的視角來研究行政法。第三位學者，應該制定《行政程序法》，以幫助行政完成現代性轉型，解決個人從受支配的客體轉型為獨立主體的問題。

三、公共行政與行政法

在現代的公法學和行政學研究中，十分關注行政法與公共行政兩者間的關系。在行政領域，如何實現法治，有什么適用規則等等，這些都是值得深入研究的問題。分析和處理行政法與公共行政兩者間的關系，在不同的法系國家中都有所體現，比如大陸法系國家和英美法系國家，雖然行政觀念不同，但都在研究和處理兩者的關系。

石佑啟認為行政法和公共行政法，兩者的關系是一直都在變化的。除了制約功能外，行政法還有一大功能，就是激勵功能。即通過激勵來使得行政主體更加積極和更加有效地在法定職權范圍內行使行政權，以便更好地服務社會和公民。

新公共管理模式對行政法的影響主要體現在：1.服務行政新理念與行政法理念的更新;2.公共管理主體多元化與行政法在行政主體調整范圍的拓展;3.非強制性行政行為與行政法在行政行為上適用空間的擴展；4.公共管理主體的多元化與行政責任體系的重構；5.公民參與和行政程序立法的新高潮。

我國行政法回應新公共管理運動主要體現在幾個方面：公私合作；放管服改革。

四、部門行政法

余凌云教授專注于研究警察行政法，重要研究了警察行政的調查和強制方面的內容，為構建警察行政法的體系提供了理論參考；王克穩教授關注于經濟行政法的研究，構建了經濟行政法基本的法律體系；宋華琳教授專注于研究藥品行政法，他通過對比分析和實證的方式，研究了藥品監管體制和方式，其代表著作《藥品行政法專論》意義重大。除了這些研究之外，在食品安全監管領域，學者戚建剛、高秦偉、王貴松等人也進行了深入研究。在學術界，食品安全法研究成為一個學術焦點。

五、簡評

對于行政法的研究，學術界出現了兩大趨勢，一是部門化趨勢，一是精細化趨勢。但是，對于行政法的理論基礎研究，學術界的研究還不夠深刻透徹，沒有從整體的角度來思考行政法體系。葉必豐提出的公共利益本位論，早在1995年即已形成基本觀點。還有一種觀點是基于合作的視角提出的，認為合作行政行為是在合作國家背景下產生的，國家行政任務可以由私人和行政機關合作完成。公私合作實質是政府調整行為方式，是新公共管理提倡的授權和公民參與模式，因此，合作論作為其理論基礎視乎有點以偏概全。徐繼敏教授認為公共行政發展的必然趨勢就是從管理型政府轉變為服務型政府。基于這點，可以說行政法的發展趨勢是社會行政法或服務行政法的發展。

應該基于憲法的角度來分析和解讀行政法中存在的難點以及一些新現象。如果脫離了憲法，僅基于行政法自身的范圍來分析和解讀行政法的理論基礎和功能問題，是沒有理論根基的，其解答也是空洞無力的。行政法不是自給自足的，其必須到憲法中尋找正當性的根據。

公共行政管理和行政法的關系會更加的緊密。公共行政的發展會進一步推動行政法的發展，同時行政法發展也會深刻的影響公共行政的發展，二者會產生緊密而良性的互動關系。所以行政法學者應當要更多的關注公共行政領域的改革。

行政訴訟的修改，加之國家機構改革的倒逼，行政復議制度的修改迫在眉睫。修改重點關注問題：(1)行政訴訟法與行政復議法的銜接；(2)黨政機構合署辦公后復議機構的設置問題；(3)政府的法制機構與司法部合并所帶來的復議體制的變化。