規(guī)范取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰程序之殤

羅 然 張 凌

1.云南省玉溪市新平縣煙草專賣局(玉溪市煙草公司新平縣分公司)，云南 新平 653499；2.紅塔煙草(集團)有限責任公司，云南 玉溪 653100

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定：“有下列情形之一的，發(fā)證機關(guān)可以責令持證人暫停煙草業(yè)務(wù)、進行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。”對于取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格具有行政處罰的本質(zhì)特征，性質(zhì)上屬于“暫扣直至吊銷煙草專賣許可證”的行政處罰。但目前在許可證后續(xù)管理中沒有將該項行政行為視為行政處罰加以處理，而是直接根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)項規(guī)定進行“許可證的注銷”，沒有立案、聽證、公告等涉及取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格的行政處罰環(huán)節(jié)。

一、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序之殤

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條對取消從事煙草專賣從業(yè)資格的十種情形進行了規(guī)定，以《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)項的規(guī)定：“因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機關(guān)處罰兩次以上的”進行舉例說明。首先，在當事人出現(xiàn)一年內(nèi)第二次違法行為的行政處罰決定書下達后，系統(tǒng)進行預(yù)警提示注銷煙草專賣零售許可證，省局會根據(jù)一定的時間階段(通常在月初或者月末)提取未注銷的許可證信息進行通報；其次，縣局在接到預(yù)警提示或者案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)當事人出現(xiàn)一年內(nèi)對當事人進行第二次違法行為處罰決定書下達后，在證件系統(tǒng)中直接根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的具體規(guī)定進行零售許可證的注銷，缺少了立案、聽證、公告等行政處罰程序的必經(jīng)階段。

這樣的操作方式引發(fā)的問題是：第一，取消從事煙草專賣從業(yè)資格本應(yīng)為行政處罰程序加以實施，但目前的操作只將該行為視為一個行政措施，那么就行政程序的規(guī)范性而言經(jīng)不住行政程序性的推敲；第二，就省局的通報時間而言，如若忽略了對立案、聽證、公告等時間的考慮，可能會導(dǎo)致行政處罰程序無法全面完成；第三，按照目前各地州的“注銷”手續(xù)進行簡單操作，如若被“注銷”的當事人之后涉嫌非法經(jīng)營犯罪后，當事人可通過“注銷”行政程序違法來逃避法律追究。

二、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序幾個概念

(一)關(guān)于“一年內(nèi)”。此處“一年內(nèi)”指第一次受到行政處罰和第二次受到行政處罰的時間間隔期不超過一年，即兩次處罰是在365天內(nèi)完成的。

(二)兩次以上。此處的“兩次以上”含兩次在內(nèi)，應(yīng)當理解為兩次或者兩次以上，并以行政處罰決定書送達為標準。需要特別注意的是，第二次行政處罰決定書必須已經(jīng)送達，正在處罰過程中、尚未送達行政處罰決定書的不能計入兩次的范圍。當然，如果持證人第二次受到行政處罰的原因是一次性查獲假煙、走私煙50條以上，或者向未成年人銷售煙草制品等，煙草專賣局當可以在第二次行政處罰決定書中直接載明責令其暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進行整頓，或者取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

(三)實施處罰的行政主體。此處并不要求必然為煙草專賣局作出的行政處罰決定，只要對煙草專賣違法行為具有管轄權(quán)的機關(guān)均可，如市場監(jiān)督管理局、海關(guān)、公安等。

(四)被處罰的案由。持證人受到行政處罰的案由僅限于違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品，不包括違法使用煙草專賣許可證行為及拒絕、阻礙煙草專賣執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)未使用暴力、威脅方式的行為。

三、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序

為完善取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序，針對《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條進行“許可證的注銷”建議根據(jù)以下步驟進行操作：

(一)立案。煙草專賣局擬取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的，首先應(yīng)當按照立案程序進行立案調(diào)查。關(guān)于立案的案由問題，作者認為可采用以下兩種方式：第一，通用案由，即將取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格作為案由。例如：“取消張某某從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格事項”。第二，分類案由，即“張某某一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機關(guān)處罰兩次以上”。

(二)調(diào)查取證。煙草專賣局負責人同意立案后，案件承辦部門(即專賣監(jiān)督管理室)應(yīng)當對持證人違反《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定的情形進行調(diào)查，查清違法事實，采集、固定相關(guān)證據(jù)，按照查處分離的原則提出“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格”的意見，經(jīng)法制部門或法制工作人員審查后，包本煙草專賣局負責人審批。

(三)事先告知。本煙草專賣局負責人審批同意后，煙草專賣局應(yīng)當書面告知持證人擬作出的處罰決定、查清的違法事實、法律依據(jù)以及持證人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。持證人提出陳述、申辯的，煙草專賣局應(yīng)當充分聽取并作出解釋說明。

(四)聽證。在行政處罰事先告知的同時，煙草專賣局還應(yīng)當告知持證人有要求聽證的權(quán)利。持證人在三日內(nèi)提出聽證要求的，煙草專賣局應(yīng)當依法組織聽證。

(五)作出并送達行政處罰決定。持證人放棄聽證要求或者依法舉行聽證后，煙草專賣局應(yīng)當按照審批程序作出取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰決定，依法制作并在法定期限內(nèi)向持證人送達行政處罰決定書。

(六)轉(zhuǎn)告。煙草專賣局作出取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定后，應(yīng)當及時將這一情況向卷煙營銷部門轉(zhuǎn)告，同時還應(yīng)將相關(guān)信息轉(zhuǎn)告同級市場監(jiān)督管理部門。

(七)公示相關(guān)辦理手續(xù)。煙草專賣局應(yīng)當自作出取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰決定之日起二十個工作日內(nèi)，通過公示欄、電子查詢系統(tǒng)或者互聯(lián)網(wǎng)等方式，將這一事項的辦理情況依法向社會公示。

四、取消從事煙草專賣從業(yè)資格改善措施

綜上所述，針對《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的適用建議根據(jù)行政處罰必經(jīng)的立案、調(diào)查取證、事項告知、聽證、作出并送達行政處罰決定、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù)這一系列流程運用到“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格事項”的行政處罰程序中。因此建議通過以下手段進行完備：第一，增加涉及此類案件的案由；第二，對于取消從事煙草專賣從業(yè)資格類案件的辦理留給辦案部門充分的行政處罰程序時間；第三，通過將許可證管理類案件納入到專賣執(zhí)法文書標準化項目中來規(guī)范煙草專賣零售許可證管理中的行政處罰行為。

而對于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)款的適用建議做如下兩條路徑的改善：

(一)因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機關(guān)處罰第二次被系統(tǒng)預(yù)警后，按照立案、調(diào)查取證、事先告知、聽證、作出并送達行政處罰決定、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù)，履行行政處罰全過程手續(xù)。因此建議一方面，在專賣管理系統(tǒng)中增加“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格”類別的案由，完善案件類型；另一方面，給足辦案部門履行行政處罰全過程的期限。

(二)改變關(guān)于因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機關(guān)處罰出現(xiàn)第二次的系統(tǒng)預(yù)警，將預(yù)警改為因違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機關(guān)處罰出現(xiàn)第三次后再進行預(yù)警。這樣，煙草專賣局再對違法當事人第三次進行行政處罰時一并對其進行“取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”的處罰，同時給予當事人聽證的權(quán)利，并將“取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”進行聽證、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù)。

以上兩個路徑建議擇一進行，以避免“同案不同判”之嫌，做到一視同仁，以達到“裁判尺度基本相同，處理結(jié)果基本一致”之效。