行政不作為賠償法律問題研究

陳奕婷

廈門市湖里區人民法院，福建 廈門 361007

行政機關積極履職，是保障公民權益，確保社會秩序平穩的必然要求。實務中，因行政機關管理不嚴、工作人員工作態度消極、行政工作流程存在瑕疵等各方面因素的存在，導致行政不作為的現象也極為常見。對于行政機關存在的各類不作為現象，行政相對人在憤怒之余，常會有無力解決處理的困惑。尤其是在我國行政賠償制度尚不健全的背景下，因行政機關的消極不作為，而導致行政相對人一方權益受損，卻無法得到合理的賠償，難免也會引發對法律不公的討論，以及進一步影響行政機關的良好形象。基于此，探討因行政不作為而產生的賠償問題，也極為必要和關鍵。

一、行政不作為賠償的必要性

與直接的濫用行政權而出現的侵權現象相比，行政不作為屬于“消極”的行為，更加隱蔽，因此其所帶來的危害后果也常被忽視。對行政權的合理行使，公眾抱有預期和要求，對于濫用行政權故意侵害行政相對人權益的現象，公眾也能夠在法律的允許下，以通暢的救濟渠道來解決問題，獲得賠償。但對于行政不作為這樣的看上去并非“故意”，表現的形式相對“隱蔽”，極容易被忽視的行為，不僅行政主體不夠關注重視，而且行政相對人也常忽視其危害，甚至立法層面也欠缺對此類行為進行賠償的直接規定。

因行政不作為所導致的損害結果，的確侵害了行政相對人之權益。因此，在公平的法律精神要求下，從保障弱勢的行政相對人權益的角度來看，對此類行為給予賠償，無疑是合理的，也是必要的。現階段，行政機關的行政不作為極容易在網絡上引發熱議討論，對政府形象的塑造是不利的。因此，設定行政不作為的賠償機制，也是為了對行政機關進行監督，以及對工作態度及服務意識并不強的部分行政機關工作人員形成警示，以督促其合理地行使手中權力，形成良性循環，維護政府形象。

二、行政不作為賠償的現狀問題

(一)立法現狀

我國新的《國家賠償法》中，對國家賠償的問題作出了修訂，使之更完善。但在其中，卻并未出現“行政不作為”可以直接適用國家賠償的規定。法律規定的模糊，意味著對于此類行為，是否可以歸入到國家賠償的范疇，是存在爭議的。從以往的司法解釋來看，最高院已有對此類案件的批復，認可公安機關的行政不作為而導致的損害，受損方是可以獲得國家賠償的。但回到專項立法的層面，卻又未明確的作出相應規定，也不禁令人困惑。理論層面，關于這一問題也有不絕于耳的討論。有些人認為，因《國家賠償法》并沒有做出明確規定，也就意味著該法目前是不承認行政不作為可以獲得賠償的，因此司法實踐理應依照該法的規定來處理。但也有不同看法，認為無論是法之精神要求，還是已有的司法解釋，亦或者是公眾的現實需求，都已經充分表明了，立法者是支持行政不作為可以獲得國家賠償的，且這是符合民眾之要求的。可見，因立法規定的不明確，帶來的不僅僅是爭議與討論，更直接影響了公眾對法律的質疑，帶來的是諸多法律適用中的困惑。與此同時，即使肯定了國家賠償是可適用到行政不作為案例之中的，但也沒有關于具體適用條件、程序、賠償標準等問題的詳盡規定，無形中也阻礙了賠償的實現，也暴露出來了立法的欠缺。

(二)司法現狀

司法實務中，涉及到行政不作為而導致損害結果發生，進而受害者一方請求國家賠償的案例并不在少數。2015年，最高院公布的典型案例中，亦有類似的案件，且案例中是支持受害者求償權的。但這并不意味著，司法實踐中此類案件都能夠得到妥善的處理，也不意味著因行政不作為而權益受損的一方能夠得到最終的賠償。事實上，最高院的案例僅僅是針對公安機關的不作為行為，適用的范圍是受限的。而因立法層面規定的不明，不僅理論層面有爭議，實踐中各地法院在處理時亦有矛盾之處。

實務中，法院支持賠償的案例，多為造成了行政相對人死亡等嚴重后果的，而一般的財產方面的損失，則很難獲得賠償。也就是說沒有明確的標準來確定，究竟何種行政不作為案件才可以進行國家賠償。適用的條件不明，難免會阻斷行政相對人求償權的實現，賠償的范圍受限，也不利于實現對行政相對人的周全保障。此外，在涉及到行政不作為而導致出現損害后果的案例中，造成行政相對人權益受損結果的因素，可能是十分多元的。因此在判定因果關系上難免就會存在障礙與困惑。正因為如此，法官裁斷的難度增加，裁量的隨意性擴大，再加上因賠償數額標準的不統一、精神損害賠償適用與否不明確，由此也使得最終的案件判決結果存在較大出入，引發更多質疑。

三、行政不作為賠償的實現路徑

要解決當下的難題，確保行政不作為賠償的落實，關鍵在于立法的完善。以良法作為指引，明確此類案件適用的范圍及標準，便于維權，也能適當規制法官裁量權，實現公正審判。

(一)明確納入賠償范圍

毫無疑問，肯定行政不作為可以獲得國家賠償，既符合法之精神，亦與司法解釋及典型案例相統一，更利于保障弱勢相對人權益，以及維護塑造政府正面形象。因此，我國相關立法不宜以模糊的立法態度來面對這一問題，而是應該明確地規定，行政不作為是可歸入國家賠償的范疇的。可以在立法中，明確地規定不履行職權的行為，也屬于可以進行國家賠償的案件范圍。通過法律的明確規定，使理論界的紛爭得以塵埃落定，也體現出了立法對爭議問題的回應，更利于實現對行政相對人一方權益的保障。此外，法律層面也應該要進一步細化細節問題的規定，從賠償范圍到標準、程序等，一一作出詳盡規定，以指引司法實踐操作的具體展開。

(二)明確賠償義務主體

具體的法律展開中，確定賠償義務主體，方能便于權益受損的一方追根溯源，找到可以實現賠償要求的可行路徑。國家賠償中，真正有義務有能力進行賠償的，是一個個原本承擔著行政職責的行政機關。對于行政不作為的案件，也應該要從不作為的主體入手，要求相關的行政主體來積極進行賠償，也能夠體現出對行政機關的約束、監督。

在不同案件中，需要清晰導致損害結果發生的各方面原因，以此來判斷行政主體是否需要擔責。如果存在第三方民事侵權，且已經在民事領域獲得賠償的，受害者一方不宜在請求國家賠償。但如果民事賠償的數額不足以彌補其損失的，則國家賠償可以作為必要補充。如此，既體現出行政賠償的必要性，又能避免對地方財政造成過大壓力負擔。

(三)理清舉證責任承擔

因行政不作為導致損害的案件中，涉及到兩個層面的問題，即存在行政不作為、以及導致損害結果發生，因此在舉證責任承擔上，就需要分別確定行為發生及因果關系形成這兩個方面的責任承擔問題。

存在行政不作為行為，主要判斷行政相對人一方是否提交申請及行政機關是否積極履職。提交申請這一方面的舉證責任應由行政相對人來承擔，而行政機關積極履職與否，則要由行政機關一方來承擔。行政不作為與損害結果之間的因果關系，主要由受害者一方來進行舉證，而行政機關如果認為己方可以免責或是減輕賠償責任，則應由行政機關一方來舉證。舉證責任的清晰界定及分配，也是為了最大限度地理清案件事實，進而以公正審判來保障各方利益。

(四)明確賠償標準及程序

立法方面，理應明確行政不作為賠償的標準，以便于各地司法活動的展開。需要明確的是，對于因行政不作為而導致的受害者一方遭受的間接損失，并不在賠償的范圍內，以避免這一賠償模式被濫用，以至于侵害了行政機關的權益。

為更好地保障行政相對人因行政機關的不作為行為而獲得賠償的權利得到落實，以及避免因繁瑣復雜的維權程序而提高弱勢方權利救濟的難度，可以考慮設置單獨的行政不作為賠償程序。簡化賠償的程序，由法院單獨的部門集中處理涉及行政不作為賠償的案件，以利于受害者維權目標的實現。