我國行政爭議審前和解制度研究

王 楷

中國人民武裝警察部隊警官學院，四川 成都 610122

最初，行政權作為國家公權力是嚴格不能處分的，因為行政職權是憲法賦予行政主體管理國家事務的權力，其次行政主體也必須承擔行政權力賦予的職責，不得轉讓、不得放棄，否則會構成失職。所以長期以來，我國舊《行政訴訟法》禁止行政訴訟適用調解。

改革開放后，為適應市場經濟發展，契約精神被引入行政法范疇，現代行政法披上了協商、服務、合作的色彩，由是行政權逐漸融入了合意性、非強制性等特點，如行政指導、行政合同等。2002年十六大召開后，國家開始推進治理體系和能力的現代化，建設服務型政府、法治政府，行政管理發生較大變化，加強了政府與公民之間的互動互通，國家公權力一元性的觀念逐漸淡化，行政案件的審前和解有了生存空間。

在司法實踐過程中，為打破行政訴訟的不可調性，審前協調和解處理行政訴訟被鼓勵使用，如最高院2007年發布《關于加強和改進行政審判工作的意見》，2008年發布《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，2009年的《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》等司法解釋，鼓勵法院協調處理行政案件，由人民法院建議行政機關完善或改變行政行為，補償行政相對人，法院可裁定準許行政相對人自愿撤訴。直至2014年十二屆全國人大會議通過《關于修改<行政訴訟法>的決定》，新法自2015年5月1日正式施行，在立法上確立了行政訴訟有限調解原則，行政爭議審前和解制度的研究推進有了法律的基本支撐。

隨著近些年經濟的飛速發展，改革的不斷深入，行政訴訟有限調解原則操作性不強的問題也給案件和解處理帶來一些困難，在最高院的指導意見下，全國各地區開始進一步探索實踐行政爭議審前和解制度，并各自出臺適應自身實際的運行規則，用以高效解決日益增長的行政爭議。審前和解制度給雙方當事人提供了和解平臺，能夠徹底高效化解爭議，既維護政府形象，促進服務型職能轉變，又節約了司法資源，緩解了司法壓力，有著重要的研究意義。

一、制度簡述

行政爭議審前和解是指在行政相對人向法院起訴，立案庭立案后行政糾紛尚未正式進入審理程序以前，對行政賠償、補償、行政機關行使法定自由裁量權等適用范圍內的案件，當事人自愿請求啟動審前和解程序或者立案庭審前和解機構建議啟動且當事人雙方同意的基礎上，由立案庭審前和解機構在法定期限內依照法定程序對當事人雙方的爭議進行調解，調解達成協議則案件了結或者調解不成功則及時進入審理程序的一種獨立的制度。其本質是司法調解引導下、以促成行政爭議和解為目的的一項制度，是對我國行政訴訟有限調解的程序前置和進一步獨立化設計。相比于庭審中，法官常采用的“協調和解”的審理方式，促使當事人達成和解、原告撤訴，審前和解可以成為一種法定結案方式，既防止了訴訟程序與和解程序的隨意互換，維護行政訴訟司法程序的嚴肅性，又不受嚴格訴訟程序約束，高效解決行政爭議。

二、現狀分析

現行《行政訴訟法》明確了有限調解原則，但并未做具體操作規定，關于啟動時間，《行政訴訟法》司法解釋第109條提及了二審法院可就原審判遺漏的行政賠償請求問題進行調解；關于適用程序、調解主體、實施方式等也都未做具體規定，操作性不強，故各地區探索實踐中都是結合自身實際確立了行政爭議審前和解制度并出臺實施意見和運行規則，這也導致了一些問題：

程序設計缺失，例如部分程序設計沒有材料填寫與備案程序、沒有賦予當事人選擇和解員的權力等。

機構設置有失偏頗，有的依托法院行政庭建立和解中心，有的則單獨建立和解中心，賦予其獨立地位。

法律效力不確定，部分地區并未賦予最終和解協議確定的法律效力，未經司法審查，得不到嚴格的法律保障。

監督救濟機制缺乏，雙方在達成協議后若出現協議存在非自愿、違法等問題，沒有明確的救濟機制。

為了保證司法的嚴肅性、制度整體建設的統一性，這些問題應當在原則上做出適用規定。

三、制度之構建

在最高院的推動下，我國行政爭議審前和解正處于積極探索階段，有較大的拓展空間。

(一)適用范圍

新《行政訴訟法》第60條規定了關于行政賠償、補償、行政機關行使法定的自由裁量權的案件可以適用調解，故此三類案件亦可適用于審前和解。在此基礎上，本文就可增加的和解適用范圍部分整理如下：

1.行政不作為案件。這一類案件事實清楚，責任關系明確，為行政機關應當履職而未履職的情況。問題解決的關鍵在于讓行政機關及時履行職責，訴訟判決也只是一紙判決書，經過復雜的審理流程仍然不一定得到執行。通過審前和解，可以了解行政機關的執行難處，陳述不作為的理由，進而協商，達成履行決意。

2.存在自由裁量因素的案件。新法明確規定了行使法定自由裁量權案件可調，現有法條中對自由裁量權的細化解釋還不夠完善，涉及從情理、邏輯、歷史、科學依據等自由因素判斷案件的，也應當可以進行審前和解。有些案件難以從法條中找到依據，而需要靠情理、歷史發展規律、邏輯推斷等得出處理結果，因而法官使用這些因素斷案時，本身就是自由裁量的過程，此類案件理應納入可和解范圍。和解過程法官只需解釋用此類自由裁量因素裁決案件的充分理由，當事人提出自己的看法，雙方就該因素的采用是否妥當進行解惑即可。

3.行政合同爭議案件。新行政訴訟法加強了司法對行政的監督，將行政合同納入受案范圍。雖然行政合同的簽署建立在雙方合意基礎上，但仍是政府的具體行政行為，是政府通過合同實現管理職能的途徑，體現了行政合同的兩面性。此類案件的問題常常出現在政府不按時履行合同義務，憑借自身強勢地位，使相對人難以維權，近些年出現的拖欠工程款事件不乏存在政府的身影。對此類案件進行審前和解，能夠有效緩解雙方緊張關系，督促政府盡快履行合同。

(二)適用時間

為將適用和解的案件先期分流出來直接導入和解中心處理，該制度將行政爭議的和解嚴格限制在審前，納入行政訴訟的前置程序。一是為了將行政爭議化解在初期，避免庭審過程中的沖突較量，緩解雙方緊張關系；二是保證司法嚴肅性，保證審判流程能完整不受干擾的進行，維護司法權威。在案件進入正式審理之前，除了當事人直接申請和解的，法院立案庭應結合行政庭意見，充分向當事人說明和解適用的優劣，并告知進入審判程序后不能隨意適用和解，尊重當事人自愿意志。若相對人在法院充分的建議解釋下，考慮清楚決定不進行審前和解，那么直接進入審判程序對案件進行裁決。

(三)程序規定

關于行政爭議審前和解程序的構建，本文以山東禹城行政爭議審前和解中心運行規則為參考，做以下設計：

1.審前和解程序的啟動

以自愿為基本原則，對滿足審前和解的案件，一是一方當事人主動申請，另一方表示同意的可啟動，二是由法院立案庭結合行政庭意見，告知當事人可以申請審前和解，經雙方當事人都同意后可啟動。

正式進入和解程序前，應填寫《行政爭議和解申請表》，確有填寫困難的，由法院立案庭工作人員幫助填寫，當事人確認無誤后，簽字蓋章，作為自愿調解有效證明以及案情事實、相關主張和要求的材料文書之一。而后立案庭填寫《行政爭議和解登記表》，附隨案件材料一并移交法院行政庭審查。

2.和解的主持人及特邀和解員的選擇

行政庭收到案件材料后，對案件適用審前和解的合法性和自愿性進行審查，通過后選出一名主辦人負責主持案件和解。關于主辦人的選擇，法院可和政府法制局共同確立，保證主辦人對案件客觀充分的掌控。和解主辦人向涉爭議的行政機關發送《行政爭議和解通知書》，督促涉爭議的行政機關確定參加和解的工作人員，重大、復雜案件應由分管領導或主要領導參加和解。若需要特邀和解員參與和解時，由雙方從和解員系統中共同選擇一至兩名滿足條件的和解員。

3.和解的時間

和解時間確定后，提前三日通知當事人。根據最高院《關于人民法院特邀調解的規定》第27條，人民法院委派調解的案件，調解期限為30日。但雙方當事人同意延長的不受限制，但當事人同意延長的意見應當記錄在案。

4.和解的方式

和解采取面對面方式進行，主辦人以及和解員不能分開與雙方私下交流、單獨會面等，整個過程都在雙方的共同參與下進行。若確需與當事人單獨交流，應當有工作人員在場，并記錄主要交流內容。主辦人及和解員應以中立的身份主持和解，不得針對某一方做偏向性發言，不得隨意控制雙方的自由發言權。當事人要求提供法律援助的，應當向司法局提出申請。符合法律援助條件的，法律援助中心應指派律師協助當事人參與和解。

5.和解協議的制作與效力

和解員事先應充分掌握案情，通過法律分析提出一份和解方案，用于初步和解時征詢雙方意見，避免雙方爭執不下，久調不止。若過程中雙方自行達成協議的，和解員應記錄形成書面協議，作為最終協議內容。

和解的效力是整個審前和解制度權威性的重要體現，也是讓百姓能夠相信并更多采用審前和解的重要因素。和解協議經司法審查確認后具有法律效力，與判決效力相同，當事人能夠申請強制執行。協議審查通過后，和解成立，除特殊情況外，當事人不得申請轉入審判程序，也不得就達成的協議上訴。

6.審前和解與審判程序的銜接

當事人不同意和解的，直接轉入審判程序；當事人選擇審前和解又不成功的，終止和解程序，交由行政庭轉入審判程序，但在和解中達成的部分協議不能作為庭審中的證據使用，參與和解的法官不能再參與審判程序，防止法官形成先入為主審理意識，造成審判結果不公。