我國城市房屋征收中公共利益的界定

曹 天

華北理工大學，河北 磁縣 056500

一、研究背景

在城市化建設的過程中，各地城市的房屋征收任務十分繁重，相伴而生的各種矛盾大量涌現。根據調研結果顯示，我國每年有關房屋征收的案件數量處于高增長態勢，前幾年的平均增長率超過50%。其中，因公共利益界定不明確而造成的糾紛占所有房屋征收糾紛比重的6.26%，且呈現逐年增長的態勢。在實地調研結果中顯示，有28%的民眾會因為征收程序不合法而拒絕補償，而當政府的征收決定作出后對公共利益的界定就是其中的關鍵問題。公共利益是指能夠滿足一定范圍內所有人生存、享受和發展的、具有公共效用的資源和條件，區分公共利益和非公共利益是房屋征收工作的需要，那公共利益的界定就顯得尤為關鍵。

二、公共利益的現實界定存在的問題

(一)公共利益實體性界定模糊

公共利益的概念廣泛出現在各個法律領域中，涉及經濟社會文化方方面面。《憲法》規定為了公共利益的需要，國家可以依照法律規定對公民的私有財產進行征收征用并給予補償。《憲法》對公共利益的規定具有宣誓性的意義，其作為我國的根本大法，使該條款具有“黃金兜底的作用”，因《憲法》的作用和地位，其并未對公共利益的具體表現做規定。《物權法》第42條規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。其對何為公共利益沒有進一步擴展。

我國具體調整房屋征收領域的法律規范為《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)，其通過列舉的方式規定了6種公共利益的情形，包括國防、外交、教育等方面。相較于已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》而言，《條例》已取得了很大的進步。但是這種列舉式的闡述只對公共利益做了原則性的規定，對于何為公共利益本身和具體符合公共利益的行為有哪些未作規定。在具體適用上《條例》給地方政府留有了很大的空間。這種開放性的規定使得實踐中征收機關對公共利益的理解充滿了不確定性。這種不確定性使被征收人無法達成一種確定的心理預期，即無法明確通過法律規范來確定征收是否真正屬于公共利益的范疇，從而易引發糾紛。

(二)公共利益程序性規制缺失

因公共利益的界定模糊，故政府在作出征收決定時的自由裁量權較大。《條例》第十條只規定了政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證，并未規定論證的具體內容是什么，這使得公共利益的界定缺少有效的論證程序。這不可避免的產生了一些不符合公共利益的征收項目，這些違法項目會打著“公共利益”的旗號，對被征收人的房屋進行強制性征收，嚴重的損害了被征收人的合法財產權。而一些不法商人會通過公共利益界定模糊的空子獲得房屋征收的項目，實則進行商業活動為個人牟取私益。

在因公共利益論證的缺失使得征收項目易遇到矛盾的同時，這些矛盾也缺少有效的解決機制。其重要原因是雖然行政行為規避了事實上的公共利益，但征收決定是通過《條例》合法作出的，故征收決定本身具有合法性。通過訴訟進行救濟時，因法院只能通過具體行政行為附帶審查抽象行政行為，而征收決定又是根據《條例》作出，故缺失對公共利益的司法審查機制。

三、國外對公共利益的界定

在美國，對于公共利益的認定主要體現在公共使用上，征收決定的必要前提為以公共使用為目的。美國法院在認定征收決定是否符合公共利益時主要依據3點：1.征收的獲益主體為社會公眾，且征收后的財產所有權歸屬于代表公眾的組織。2.房屋被征收后的使用目的受到嚴格控制和管理。3.社會公眾為此會實際受益，能得到有效的公共使用。在房屋征收的過程中，確立公共利益的因素有兩方面內容構成，第一是房屋征收的發起人必須是政府部門或者是公共組織。第二是法院來最后裁定征收行為是否屬于公共利益。在公共利益的細化分類上，一些普遍的的領域，如醫療、衛生、教育等，這些在美國都屬于公共利益的范圍，其規定的也較為明確。而經濟發展是否屬于公共利益在美國有較大的爭議。當糾紛發生時，當事人可以申請法院裁決征收項目是否屬于公共利益。

德國對于房屋征收中公共利益的研究經過了數個階段的發展，其中包括近代公益征收、古典征收、魏瑪時代的“擴張性征收”以及基本法時代的公益征收。經歷了漫長的發展后德國的對于公共利益的研究已經相當完善，非常具有參考價值。德國最早將房屋征收必須符合公共利益規定在憲法中。魏瑪憲法規定：“只有為了公共福利，根據法律的規定可以進行財產征收。”在第二次世界大戰結束后，德國基本法繼承了魏瑪憲法的相關規定并有所精進，發展了公共征收制度，將公共使用擴張為公共利益，并在憲法中得以體現，將公共利益視為最高層次。而德國憲法對房屋征收行為的要求不僅僅局限于“公共利益”，而是“重大公共利益”。根據1950年一份來自于德國巴登邦高等法院的判決，不是所有的公共利益都可以成為政府征收的理由，對重大公共利益的認定，要遵循“量最廣、質最優”的判斷標準，其在不同經濟發展水平階段的判斷標準也是不同的。

日本對于房屋征收的規范主要依賴于《土地收用法》。在規范公共利益方面，日本認為征收項目能否成立關鍵在于是否具有公益性。其在《土地征收法》中規定了房屋征收需為公益事業之征收或使用，規定其必要條件、程序及效果，其目的是以私有財產促進公益事業以利于經濟的發展，合理使用國家領土。”其以原則概括了公共利益的概念，表明土地征收應該滿足公益事業的需要。而對于何為公共利益，《土地收用法》也做出了非常詳細的規定，如為修建《道路法》和《道路運輸法》中規定的普通高速公路和專用高速公路屬于公共利益。為修建《商業法》和《停車場法》中規定的街道外停車場屬于公共利益；建設《河流法》中規范的河流，或其他符合公共利益的河流，或為防洪或用水而在河流上安裝的堤防、護岸、水壩、水道、水庫和其他設施屬于公共利益；日本的《土地收用法》在第三條中以明確列舉的方式規定了35種具體的公共利益。日本還設立了專門討論征收是否符合公共利益的理事會，各州根據法律規定都要設立理事會，主要起調查監督審議的職責。

四、公共利益界定的建議

(一)公共利益之實體性界定

征收決定的作出應當符合公共性，其目的是為了滿足社會大眾的需要，通過房屋征收的方式提高人民的生活水平。第一，應當體現以公共使用為目的進行征收，需對公眾具有實際意義，如修建醫院、學校、養老院等，要有效防止公共使用被虛化，不能使房屋征收成為某些人牟利的工具。第二、公共利益的受益主體應當是不特定的多數人，避免征收行為是為個人牟利。受益主體的不確定性包括兩層含義：1.受益對象應當具有不確定性，不能因為公民的籍貫、背景、文化程度等等來區分征收項目的收益主體。2.受益對象的數量應占多數，顧名思義在一個征收項目的目的應該符合多數民眾的利益，這里的多數不能簡單地依照對半分來劃分，首先應當符合一定比例的民眾的利益，其次對于比例的規定不能太僵硬，應做到具體情況具體分析，并能拿出分析論證報告。第三、我國應當細化公共利益的范圍，例如我國的《條例》中如第八條中的“由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要”可以更具體的規定出哪些行為屬于這些基礎設施建設。

(二)公共利益之程序性界定

第一，公共利益的實體性界定應經過科學的論證。合理的公共利益的認定程序是法治國家政府征收中正當程序原則的必然要求。房屋征收是政府為了公共利益對城市規劃區內的房屋進行征收，政府基于行政管理職能對征收全程進行管理。政府作出的行政決定應當具有合法性，故政府有義務對征收決定符合公共利益進行科學論證。科學論證應當具有公開性，即不僅在行政機關內部要進行論證，也要給廣大民眾參與的權利，民眾的意見要反映在論證報告中。公共利益的論證要多聽聽社會專家的意見，可以設立專家論證組，當涉及到具體的房屋征收項目時，被征收人可以通過投票的方式選擇論證組中的專家組成臨時論證組對具體征收項目是否符合公共利益進行論證，該論證應對政府產生約束力。通過這些綜合論證的方式可以有效減少征收人與被征收人之間的矛盾，歸根結底上符合公眾的利益才能符合公共利益。

第二，建立合理的公共利益審查監督程序。包括行政機關內部審查，司法審查監督和社會監督。對于征收項目是否屬于公共利益，行政機關內部要確立具體責任人，專門落實有關征收項目的審查。根據國外有利的立法經驗，公共利益的司法審查是有必要的，其可構成公共利益認定的最后一道防線，司法機關應當有權對征收項目進行審查監督，在其介入時間上，可以在政府在對房屋征收工作立項的同時就對其是否符合公共利益進行審查，避免因審查不及時造成無法挽回的損失。對于不符合公共利益的征收項目，法院有作出司法裁決的權利。征收項目應發揮社會監督的優勢，保障公共利益論證的公正性。

五、結論

隨著我國城市化進程的加快，房屋征收工作日益繁重。研究房屋征收中的公共利益界定有助于減少征收矛盾，提高行政機關依法行政的能力，本文通過對公共利益界定存在的問題進行闡述，結合國外先進的立法經驗，取其精華棄其糟粕，指出公共利益需要在實體和程序上需要界定。政府在作出房屋征收的行政行為時，要充分考慮公共利益的公共使用性，以群眾的利益為價值，以明確合理的程序加以規范。筆者相信中國的法制建設會不斷進步和發展，在實際的房屋征收中，公共利益的界定問題也會越來越規范。