依法治校視閾下的高校法律顧問制度問題研究

駱家林 陳玲 侯士耀

法治是一個國家良好運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與從事各項活動的準則，從“法治中國建設(shè)”的提出到“全面推進依法治國”的部署，無不體現(xiàn)著黨和政府在法治建設(shè)方面的智慧與魄力。可以說，教育領(lǐng)域的法治建設(shè)對于推進依法治國的意義重大，而高校依法治校更是依法治國方略在高等教育領(lǐng)域的最好體現(xiàn)與必然要求，同時也是高校科學化治理的必經(jīng)途徑。作為高校依法治校的重要組成部分，法律顧問制度對于進一步推進高校依法治校進程，提升高等教育法治化水平具有不可替代的作用。基于此，本文擬對高校法律顧問在依法治校進程中的幾個問題進行探討。

一、依法治校與高校法律顧問制度概述

（一）關(guān)于依法治校的政策規(guī)定

在我國，依法治校的正式提出可以追溯到20世紀末。首先，教育部在1999年出臺的《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中提出了“積極推進依法治校”的建設(shè)要求。其次，教育部在2003年印發(fā)了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，其中明確提出了依法治校的具體工作目標和措施。再次，教育部在2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出了依法治校工作面臨的新形勢和新使命。最后，教育部在2012年頒布了《全面推進依法治校實施綱要》，其目的在于促使各地學校深刻認識到依法治校的重要性和緊迫性。

（二）關(guān)于高校法律顧問的政策規(guī)定

教育部在2003年印發(fā)的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中明確提出了“學校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機制，加強學校法制教育和法律服務”的要求。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》分別提出了普遍建立法律顧問制度的具體要求。為積極推行法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問作用，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年6月印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其在目標任務中明確提出了“事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問制度體系”的要求。隨后各地（例如四川省、山東省、黑龍江省與福建省等）教育部門陸續(xù)出臺了一些有關(guān)支持高校法律顧問制度建設(shè)的政策性規(guī)定，并要求在一定時期內(nèi)建立健全高校法律顧問制度。

二、高校法律顧問制度在依法治校進程中的價值分析

（一）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問在依法治校中的保障性作用

由于我國高校長期形成的行政化色彩，加之高校法治意識缺失等因素，依法治校的理念貫徹和實踐運行在高校中均呈現(xiàn)出不同程度的形式化與空洞化，導致高校在法治建設(shè)方面從頂層設(shè)計到具體實施方面都離法治的要求存在一定的距離。而良好的法律顧問制度能夠有效地制約人治因素的干擾，保證高校決策的合法性與可行性，使得高校的決策獲得可靠的法律依據(jù)，避免和防范高校可能面臨的法律風險，確保高校決策是在法律框架內(nèi)的最優(yōu)選擇，同時也有利于高校決策目標的進一步實現(xiàn)。換言之，法律顧問制度是高校治理實現(xiàn)規(guī)范化、科學化與法治化的重要保障，而法律顧問在高校依法治校進程中扮演著學校“法律智庫”的保障性角色，其向?qū)W校管理層或者決策層提供法律意見，為高校決策做好參謀。

（二）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的監(jiān)督性法律服務作用

實現(xiàn)依法治校的基本前提是有法可依，這里的法即規(guī)范學校、師生與第三人之間法律規(guī)范的總稱，包括國家機關(guān)和學校制定的規(guī)章制度。高校規(guī)章制度的規(guī)范化與合法化是實現(xiàn)依法治校的重要內(nèi)容之一，確保實現(xiàn)以上目的的有效措施即法律顧問全程參與到學校規(guī)章制度的制定過程之中，法律顧問在此過程中運用專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗發(fā)揮實時監(jiān)督作用，即能夠明確所規(guī)定事項之合法與違法的區(qū)別、權(quán)利與義務的平衡等，從而確保高校規(guī)章制度能夠最大限度地滿足高校的法治化發(fā)展要求。

（三）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的訴訟性法律服務作用

現(xiàn)如今，隨著我國高等教育規(guī)模的逐步擴大與高校社會活動的增加，高校參與社會主體之間的聯(lián)系越來越多，并有可能與之形成各種復雜的法律關(guān)系，其在治理過程中不可避免的會產(chǎn)生許多新情況與新問題，面臨的法律風險也日益多樣化與復雜化。這些法律事務越來越多的需要運用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決，這就需要法律顧問的及時介入，使其發(fā)揮訴訟性法律服務作用，通過事前防范、事中控制與事后訴訟救濟相結(jié)合的方式來處理這些法律事務，最大限度地維護學校和師生的合法權(quán)益。

（四）能夠充分發(fā)揮高校法律顧問的教育性法律服務作用

法律治理是一項理論性與制度性都非常高的專門活動，依法治校的實現(xiàn)不僅僅需要高質(zhì)量的規(guī)章制度體系，更需要培養(yǎng)學校和師生的法治思維方式，進而嚴格這些遵守這些規(guī)章制度。學校的管理人員與師生都需要普法教育，而法律顧問無疑是最適合的普法者。此時，法律顧問定期參與到學校的法治宣傳教育活動中，能夠發(fā)揮其教育性法律服務作用，有利于促進學校法治宣傳教育活動的制度化建設(shè)，增強學校的依法治校能力與師生對學校規(guī)章制度的認同感，從而進一步形成一種較強的法治觀念，使得學校與師生的各項活動都能在法治的軌道上健康運轉(zhuǎn)。

三、高校法律顧問制度的建設(shè)方案

（一）頂層設(shè)計：加快出臺高校法律顧問制度建設(shè)的規(guī)范性文件

目前，國家只是出臺了一些支持建設(shè)高校法律顧問制度的政策性規(guī)定，但是國家層面沒有制定出專門規(guī)范如何建設(shè)以及怎么建設(shè)高校法律顧問制度的規(guī)范性文件。因此國家教育部門應當加快出臺建設(shè)高校法律顧問制度的規(guī)范性文件，在提高法律顧問制度之立法層次的基礎(chǔ)之上確保高校能夠形成統(tǒng)一規(guī)范的法律顧問機制，從而能夠準確定位高校法律顧問的工作職能，建立并完善符合高校實際且具備高校特色的法律顧問制度，保證高校法律顧問順利開展學校的法律事務工作，進一步使高校依法治校步入規(guī)范化與正規(guī)化的軌道。

（二）中間支撐：地方教育部門承擔高校法律顧問制度建設(shè)的管理與指導責任

由于我國高校法律顧問制度尚不成熟，因此地方教育管理部門應當發(fā)揮起管理與指導的作用。一方面，應指定專門人員及時管理與指導高校法律顧問制度建設(shè)的全過程，監(jiān)督與督促高校建立并完善自身的法律顧問制度。另一方面，應加強宣傳增強高校領(lǐng)導和師生對法治工作重要性的認識，培養(yǎng)其依法管理與參與學校事務的法治思維，進一步提升其法治思維能力與依法辦事能力，促使其按法治程序、用法治方法來管理與參與學校事務。

（三）基層落實：高校探索建立符合自身特色的法律顧問制度

1.高校法律顧問制度的運作模式

在我國，已有相當一部分高校設(shè)置了法律顧問，有的高校還設(shè)置了專門的法務工作機構(gòu)。總體來說，高校法律顧問常見的運作模式分別有以下幾種：一是在學校內(nèi)部單獨設(shè)置專門的法律顧問機構(gòu)，通常取名為“法律顧問室”“法律事務辦公室”或者“政策法規(guī)辦公室”等，這些機構(gòu)有些設(shè)置在學校辦公室中并與其合署辦公，有些設(shè)置在政策法規(guī)處并與其合署辦公，等等。二是由本校法學院系的法學專業(yè)老師擔任常年法律顧問，學校通過專門的選拔程序選出常年法律顧問來處理法律事務。三是學校與律師事務所簽訂合作協(xié)議，聘請其中的執(zhí)業(yè)律師擔任高校的法律顧問。四是學校利用企業(yè)法律顧問或者本部門的法律人才擔任學校的法律顧問。

實踐當中，雖然以上幾種法律顧問的運作模式取得了一定的成效，但是相對于一個學術(shù)權(quán)威與行政權(quán)威并存、內(nèi)部機構(gòu)復雜與涉及多方利益的事業(yè)單位法人而言，單一的運作模式或多或少地會差生一些弊端與不足。考慮到現(xiàn)階段我國高校還沒有建立起完全的獨立法人人格，高校在探索法律顧問的運作模式上應當根據(jù)自身的特點，選擇最佳方式建立符合自身實際的運作模式。高校可以選擇常年法律顧問加學校法務機構(gòu)相結(jié)合的模式，學校選拔優(yōu)秀的法學專業(yè)老師擔任專職或者兼職法律顧問，學校成立專門的法律事務工作機構(gòu)，這種結(jié)合模式既能保證學校法律事務處理的專業(yè)性，同時也有利于處理學校日常的綜合性法律事務，充分發(fā)揮依法治校的法律服務職能與行政管理職能。隨著依法治校方略的深入貫徹與高校獨立法人人格的不斷完善，總法律顧問制度應當是我國高校法律顧問制度的發(fā)展方向。總法律顧問制度起源于歐美國家企業(yè)并于后期成功運用到高校之中。綜合我國高校的特點，我國的總法律顧問制度未來應是一個以總法律顧問為牽頭，以總法律顧問辦公室為平臺，以總法律顧問室成員為基礎(chǔ)而形成的具有新時代特色的組織模式。同時高校還應提高總法律顧問在高校的法律地位，給予其參與并表決學校重大事務決策的資格和權(quán)利，保障其工作的相對獨立性，使其對學校黨委會、校長辦公會、學術(shù)委員會與教職工代表大會負責，確保其通過提供專業(yè)的法律服務，盡可能地滿足高校和師生的合法權(quán)益，避免或者盡量減少學校所面臨的法律風險。

2.高校法律顧問的工作職責

高校法律顧問的工作職責應當以保障學校及師生合法權(quán)益為基礎(chǔ)，以提高學校依法治校水平為最終目標，其要在工作中充分發(fā)揮學校“法律智庫”的重要作用。它的工作職責主要有以下幾個方面：

一是為學校和師生提供法律咨詢與法律意見。解答學校和師生的日常法律咨詢是高校法律顧問的日常工作之一，針對學校的一些常規(guī)性辦學與管理行為和師生的法律咨詢，法律顧問可以運用知識和經(jīng)驗給出合法且專業(yè)的解答。針對學校參與的一些重大事項或者專門性問題，法律顧問應當為學校提供法律風險分析與評估并在必要時出具法律意見書，學校通過法律意見書可以意識到將來可能面臨的法律風險與此后需要注意的問題，從而據(jù)此做出合法且理性的決策。

二是協(xié)助起草、審查與修改學校的法律文件。這是高校法律顧問的一項基礎(chǔ)性工作，學校的各類法律文件（例如學校的規(guī)章制度、合同、協(xié)議與某些特殊的告知書等學校與他方之間發(fā)生權(quán)利義務關(guān)系的法律文件）原則上均應當事先經(jīng)過法律顧問的審查與把關(guān)，以免留下法律漏洞，造成不必要的損失。同時法律顧問還應協(xié)助學校建立符合自身特色的規(guī)章制度體系，保證學校規(guī)章制度制定的合法性與合理性，進而確保學校規(guī)章制度能夠得到遵守與執(zhí)行。

三是開展法治教育與培訓。對法治的遵守應當是一個高校依法治校的本質(zhì)所在，高校依法治校的實現(xiàn)離不開管理者的依法行政思維、教師的依法執(zhí)教以及學生的遵法守紀。良好的法治思維并非一朝一夕就能建立起來的，它需要長期的積累并在實踐中不斷地完善，法律顧問恰恰可以在學校和師生之間架起一座溝通的橋梁，根據(jù)學校和師生的要求對其展開專題法治教育與培訓工作，發(fā)揮其法治宣傳員的角色，進一步加快培養(yǎng)學校與師生的法治意識。

四是參與涉及學校的訴訟與仲裁等其他法律事務。一方面，當學校遭受外界的誤解或毀謗而可能造成聲譽受損時，法律顧問可以依據(jù)法律與事實起草一份專業(yè)的聲明函，從而達到糾正錯誤看法與挽回影響的效果。另一方面，當學校與社會主體之間發(fā)生不可調(diào)和的糾紛之后，學校在處理這些糾紛之前應當事先征詢法律顧問的專業(yè)意見，以便補充取證并掌握這些糾紛涉及法律規(guī)定與雙方責任的劃分問題，必要時指派法律顧問親自參與到糾紛的處理之中，確保依法高效地處理學校與社會主體之間的糾紛。

五是審查與參與學校的重大行政行為與決策行為。高校法律顧問在實踐中存在地位低、學校重大行為參與率低等問題，這在一定程度上限制了法律顧問的事先防范功能的發(fā)揮。因此應當適度賦予高校總法律顧問對于某些重大行政行為與決策行為的事前審查與參與的權(quán)限，同時賦予高校總法律顧問協(xié)調(diào)學校各部門與各階段涉及法律事務工作的職權(quán)。這樣既能保證法律顧問行使職權(quán)的相對獨立性，也能把救濟方式從事后救濟變?yōu)槭孪阮A防，并在源頭上有效防控學校面臨的法律風險。

六是其他應當由法律顧問承擔的工作職責。

3.高校法律顧問制度的運行保障

一方面，高校要規(guī)范自身的法律顧問任職資格與職業(yè)保障機制。由于高校法律顧問的法律地位直接體現(xiàn)為其思想政治覺悟與法律專業(yè)水平的高低，因此擔任高校法律顧問不僅要有較強的政治覺悟、較高的政策水平、較強的組織協(xié)調(diào)能力與學校管理的基本知識與經(jīng)驗，同時還要具備處理法律事務所應有的扎實專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗。同時，高校還應建立并完善科學的法律顧問薪酬與績效考核制度并根據(jù)高校自身特色建立防范風險的法律機制，不斷激勵法律顧問提升自身專業(yè)素質(zhì)與法律服務水平。

另一方面，關(guān)于隊伍建設(shè)。建立符合自身特色的法律顧問制度既是高校依法治校的現(xiàn)實需要，同時也是高校依法維護自身與師生合法權(quán)益的內(nèi)在需求。要想穩(wěn)步推進與發(fā)展高校法律顧問制度，成熟且專業(yè)的法律顧問隊伍是必不可少的。高校與其他行政部門相比有著實現(xiàn)依法治校的先天優(yōu)勢，即高校有一部分既熟悉高校情況又精通法律的教師或者其他專業(yè)人員，這就為建立一支綜合性法律顧問團隊提供了強有力的人員保障。對于高校總法律顧問，應當選取那些具備高校教育管理經(jīng)驗與扎實法學理論知識的教師擔任，如果本校沒有或者較難找到符合條件的教師，總法律顧問也可以選擇一位校級負責人暫時兼任或者通過社會化方式聘請此類專業(yè)人才。對于其他法律顧問室成員，應當根據(jù)總法律顧問組織機構(gòu)的職能需要選取專人負責日常的法律事務。這樣就能形成一種以總法律顧問為主，配備其他法律專業(yè)人員的總法律顧問式組織模式。