預見式行動視角下精準扶貧的機制優化*

鄧永超

貧困是一個世界性難題，在中國，黨的十九大強調到2020年農村貧困人口全部脫貧，脫貧攻堅時間緊、任務重，要更有效推進精準扶貧。精準扶貧是習近平總書記在湖南湘西考察時第一次提出來的，核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式(1)賈益民、張燈：《攻堅脫貧，決勝全面建成小康社會》，《學術研究》2018年第1期。。精準扶貧方略符合現階段我國的國情。我國農村實施精準扶貧以來，減貧成效顯著，從世界反貧困的動態性和精準扶貧的科學性看，中國農村反貧困成果的鞏固及城市貧困的治理，其他國家反貧困都需借鑒精準扶貧的經驗(2)王博、朱玉春：《改革開放40年中國農村反貧困經驗總結——兼論精準扶貧的歷史必然性和長期性》，《西北農林科技大學學報》2018年第6期。。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》指出，脫貧攻堅取得決定性進展，為全球減貧事業貢獻了中國智慧，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章，但形式主義、官僚主義等仍存在，打贏脫貧攻堅戰，從指導思想上要堅持精準扶貧精準脫貧基本方略。然而，精準扶貧在實施中還存在一些不足，因此，亟需不斷優化精準扶貧機制。

本文探索“預見式行動(Anticipatory Action)視角下如何優化精準扶貧機制”這一問題，先闡述研究進展，分析精準扶貧在實施中遭遇的困境及其成因，再提出“預見式行動”視角下精準扶貧機制優化的可行性與舉措。

一、文獻綜述

國內外，貧困瞄準早就成為普遍性的實踐和學術問題。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)指出，貧困瞄準機制都面臨激勵錯誤、信息失真、方法無效、污名化和社會歧視等挑戰(3)Amartya Sen, “The Political Economy of Targeting”, World Bank, 1992, pp. 11-24.。我國稱之為精準扶貧，是將貧困家庭和貧困人口作為主要扶持對象，而不能僅僅停留在扶持貧困縣和貧困村的層面上，中國近年來減貧速度越來越快的事實說明，精準扶貧策略是成功的(4)汪三貴、曾小溪：《從區域扶貧開發到精準扶貧——改革開放40年中國扶貧政策的演進及脫貧攻堅的難點和對策》，《農業經濟問題》2018年第8期。。但從精準扶貧機制包括的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核這四個具體機制(5)賈益民、張燈：《攻堅脫貧,決勝全面建成小康社會》，《學術研究》2018年第1期。來看，存在不精準現象(6)趙曉峰：《精準扶貧政策的分級落實機制及其基層實踐困境》，《西北農林科技大學學報》2018年第6期。，應從以下方面努力：第一，精準識別應提升有效性。扶貧部門提出按貧困人口規模分解貧困對象，使貧困指標有限而導致未能全部認定貧困者(7)唐麗霞、羅江月、李小云：《精準扶貧機制實施的政策和實踐困境》，《貴州社會科學》2015年第5期。。識別易出現兩種錯誤：一是棄真，即將真正貧困者排除在扶貧對象外；二是納偽，即認定了非貧困者(8)黎攀、方迎風：《減貧政策的選擇與比較分析研究》，《學術研究》2016年第2期。。第二，精準幫扶應提升長效性。要針對致貧原因進行幫扶(9)陳秋華、紀金雄：《鄉村旅游精準扶貧實現路徑研究》，《福建論壇》2016年第5期。，增強幫扶方法的長效性(10)周孟亮：《包容性增長、貧困與金融減貧模式創新》，《社會科學》2018年第4期。，提升貧困人口內在脫貧能力(11)劉解龍：《經濟新常態中的精準扶貧理論與機制優化》，《湖南社會科學》2015年第9期。，干得好的幫扶責任人被提拔，干得不好的被召回，與駐村幫扶長期化的政策存在悖論(12)孔德斌：《嵌入式扶貧的悖論及反思》，《理論與改革》2018年第2期。。第三，精準管理應提升動態性。貧困人口點狀分布、致貧原因復雜、返貧不確定，要建立更高效的精準扶貧動態管理機制(13)杜志雄、詹琳：《實施精準扶貧新戰略的難題和破解之道》，《中國發展觀察》2015年第8期。，但有些地方扶貧對象動態調整滯后(14)白描：《中國精準扶貧的實踐與思考——中國精準扶貧進展與前瞻研討會綜述》，《中國農村經濟》2018年第4期。。第四，精準考核應提升科學性。考核涉及面窄，指標、激勵、數據收集等方面存在不足(15)白描：《中國精準扶貧的實踐與思考——中國精準扶貧進展與前瞻研討會綜述》，《中國農村經濟》2018年第4期。。考核參與度不大，未推進從下對上考核、第三方考核評估；考核結果與干部獎懲結合不緊密(16)張琦、萬君：《考核機制助推貧困縣如期脫貧》，《國家治理》2015年第38期。。

2014年以來，精準扶貧成為中國學術界研究的熱點，對精準識別、精準幫扶、精準考核的研究較多，對精準管理的研究較少，定量研究較少，定性研究聚焦精準扶貧的主體、對象、方式、內涵、脫貧成效、困境及出路等，未來我國扶貧將以社會扶貧為主，引入社會資金實現精準幫扶將成為研究熱點(17)鄧永超：《精準扶貧機制的研究動態與發展趨勢》，《時代農機》2018年第6期。。

就筆者目力所及，截至目前，國內外涉及預見式行動、扶貧二者的文獻只有3篇。一篇調研廣東省的扶貧，提出預見式行動“創新”精準扶貧機制的可行性與舉措(18)鄧永超、付強：《“預見式行動研究”創新精準扶貧機制的探索——以廣東省為例》，《農村經濟與科技》2018年第9期。，但未涉及精準扶貧的管理機制。另外2篇只運用預見式行動的某部分來探索扶貧的某方面：1篇運用預見式行動注重的預見未來“創新”精準扶貧的考核機制(19)鄧永超：《“預見未來”創新精準扶貧考核機制的路徑與方法》，《經濟師》2018年第7期。；另1篇運用預見式行動的具體方法——“原因層次分析法”來優化社會工作對精神脫貧的介入(20)鄧永超、龐日君：《原因層次分析法優化社會工作對精神脫貧的介入》，《社會工作》2016年第5期。。3篇論文都是筆者獨著或為第1作者，都未把機制“優化”作為研究重點。本文的調研對象不限于廣東省，側重探索預見式行動如何“優化”精準扶貧的管理、識別、幫扶和考核機制，頗有理論與實踐研究價值。

二、精準扶貧實踐中遭遇的困境

筆者等在中國選取典型性的貧困地區，對扶貧干部、貧困者、非貧困的村民進行問卷調查和訪談，了解精準扶貧在實施中的具體情況。

調研發現，精準扶貧工作成效顯著，極大地改善了貧困地區和貧困人口的生活，明顯提高了當地的經濟收入，許多貧困戶穩定脫貧。81%的扶貧干部認為，激發貧困人口脫貧致富的內生動力“很有效”和“較有效”，82%的貧困者認為幫扶“很大”和“較大”地提高了自己的能力，對扶貧工作“很滿意”和“較滿意”的貧困人口達88%。但調研也發現，精準扶貧主要還遭遇以下困境，在脫貧攻堅的新時期，有必要進一步優化。

(一)精準識別“有效性”欠缺

國務院扶貧辦等七部門聯合印發的《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，“精準識別”是通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。調研發現，貧困識別較為精準，但還存在一些不精準的現象，究其主要原因，64%的被調查對象認為是有些非貧困者虛報貧困，36%的人認為是有些貧困者不報。

(二)精準幫扶“長效性”欠缺

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，“精準幫扶”是對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持。但實踐中，精準幫扶主要存在長效性欠缺的問題。調查顯示，35%的被調查對象認為應更有針對性地根據致貧原因制定長效幫扶計劃，42%認為幫扶計劃實施的長效性欠缺，23%認為幫扶責任人因變動未能發揮長效作用。

(三)精準管理“動態性”欠缺

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，“精準管理”是對扶貧對象進行全方位、全過程的監測，建立全國扶貧信息網絡系統，實時反映幫扶情況，實現扶貧對象的有進有出、動態管理，為扶貧開發工作提供決策支持。但實踐中，精準管理主要存在動態性欠缺的問題。46%的被調查對象認為返貧未及時進入，41%認為初次致貧未及時進入，13%認為穩定脫貧者未及時退出。

(四)精準考核“科學性”欠缺

《建立精準扶貧工作機制實施方案》指出，“精準考核”是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處。但實踐中，精準考核主要存在科學性欠缺的問題。對于問題的最突出原因，38%的被調查對象認為考核設計不切實際，27%認為考核實施參與度不大，35%認為考核結果與獎罰結合不緊密。

三、預見式行動視角下精準扶貧機制優化的可行性

“預見式行動”是一種面向未來的行動研究新范式，由伊納亞圖拉(S. Inayatullah)與史蒂文森(T. Stevenson)等創立，源自行動研究/行動學習與未來研究，旨在通過開發一種獨特的質詢未來的方式從而改變組織機構和社會(21)S. Inayatullah, “Anticipatory Action Learning: Theory and Practice”, Futures, 38(6), 2006, pp. 656-666.。鮑勃·迪克(Bob Dick)(22)Bob Dick, “Action Research Literature 2004-2006: Themes and Trends”, Action Research, 4, 2006, pp. 439-458.、丹尼斯·李斯特(Dennis List)(23)Dennis List, “Action Research Cycles for Multiple Futures Perspectives”, Futures, 38, 2006, pp. 673-684.和弗雷德里克·特伊(Frederick Teye)(24)Frederick Teye, “A Conceptual Model for Collaboration-Based Farm Management Information Systems”, Master’s Degree, Helsinki Metropolia University of Applied Sciences, 9th May, 2011.等學者把預見式行動研究(Anticipatory Action Research，AAR)和預見式行動學習(Anticipatory Action Learning，AAL)等同使用，筆者的博士同學及導師的相關研究指出，“預見式行動研究，也常被稱為預見式行動學習”(25)蔡澤俊、左璜、黃甫全：《預見式行動研究：一種面向未來的行動研究新范式》，《電化教育研究》2012年第2期。，本文統稱為“預見式行動”。預見式行動在國外機制優化、管理調控等領域高效運用，強調行動者(實踐工作者)與研究者(理論工作者)形成共同體，制訂極具預見性的計劃，邊實踐、邊研究、邊改進，擁有典型性研究方法“原因層次分析法(Causal Layered Analysis)”和“對話未來法(Conversations about the Future)”，注重循環行動和多方協同，能創新精準扶貧機制(26)鄧永超、付強：《“預見式行動研究”創新精準扶貧機制的探索——以廣東省為例》，《農村經濟與科技》2018年第9期。，非常適合精準扶貧基于優化從而走出上述困境。

(一)基于“原因層次分析法”促進“有效識別”可行

精準識別有效性欠缺，有主客觀原因。客觀上，家庭經濟收入涵蓋財產性、經營性、工資性等收入，范圍廣，測算缺乏公認標準(27)趙曉峰：《精準扶貧政策的分級落實機制及其基層實踐困境》，《西北農林科技大學學報》2018年第6期。，有些部門沒落實好抽檢核查。主觀上，有人存在占便宜思想，虛報貧困；有人存在面子心理，認為貧困丟臉，不申報。預見式行動擁有原因層次分析法，其既能反思客觀不足，還能獨特地觸及一般分析法難抵達的世界觀和心理層反思主觀不足，具體為：第一，思想的邏輯支點隱匿且富有邏輯強制性，制約思維和行為按既定路徑展開。唯有深入世界觀，解構制約思維和行為的邏輯支點，重構更合理的支點，新思維和行為才生效。原因層次分析法能觸及并轉變邏輯支點。第二，制約思維和行為的既包括有意識的思想，還包括無意識的心理等。但無意識連自己都難察覺，須憑借藝術等隱喻，才能被感知并調控。原因層次分析法能徹底消解不良心理等(28)鄧永超、黃甫全：《原因層次分析法：預見式行動研究的有效方法》，《電化教育研究》2014年第6期。。預見式行動基于原因層次分析法，既能改變客觀上的不足，還能改變主觀上的占便宜、愛面子等思想和心理，從而使促進“有效識別”可行。

(二)基于“對話未來法”促進“長效幫扶”可行

精準幫扶長效性欠缺，是由于缺乏預見性和主動性。《禮記·中庸》曰：凡事預則立，不預則廢。有些幫扶者沒有深入了解扶貧對象的需求，沒有根據社會和貧困者的發展趨勢針對致貧原因制定長效幫扶計劃；沒有預見到幫扶計劃實施過程中可能出現的問題，沒有預見到幫扶措施實施的效應，在實施幫扶的過程中沒有根據實際調整計劃。有些扶貧政策缺乏后續配套措施，實施的長效性不夠。有些地方脫貧了，駐村工作隊撤退后，原來運營好的扶貧項目因沒人跟進就荒廢了。有些貧困者缺乏脫貧的志氣和能力，勤勞致富的主動性不夠(29)周望、遆俐君：《精準扶貧的現實困境及路徑選擇——對山西部分國家級貧困縣的調查分析》，《學習論壇》2018年第2期。。預見式行動擁有對話未來法，其能促進不同群體、不同個體面向未來憑借“對話”更充分地發揮主動性，在協商中達成富有預見性的共識。預見式行動基于對話未來法，更利于扶貧的利益相關者在“對話”中發揮主動性，能使幫扶責任人更長效發揮作用，能更好地吸納過去和現在扶貧的經驗及教訓，更長遠地規劃未來的扶貧，更利于提高精準幫扶計劃制定和實施的長效性，從而使促進“長效幫扶”可行。

(三)基于“循環行動”促進“動態管理”可行

精準管理動態性欠缺，是由于全方位、全過程監測扶貧對象不及時。隨著貧困村的脫貧，越來越多的貧困戶不在貧困村，而是“插花式”分布在更廣大的農村地區(30)趙曉峰：《精準扶貧政策的分級落實機制及其基層實踐困境》，《西北農林科技大學學報》2018年第6期。，加大了動態管理的難度。有些地方信息化水平低，多個部門的信息沒能很好地共享，因此難以及時全方位、全過程地監測。預見式行動注重“循環行動”，是一個反復質詢、創造、再質詢的反思性過程(31)鄧永超、黃甫全：《原因層次分析法：預見式行動研究的有效方法》，《電化教育研究》2014年第6期。，包含反思過去、預見未來、實施行動、考查改進、再次反思過去、再次預見未來(32)鄧永超、趙紅軍、許夢陽：《預見式行動研究優化社會工作對在押服刑人員子女扶困的介入》,《廣州市公安管理干部學院學報》2016年第4期。等雙向可逆的環節，特別適合采用反思-預見-行動-考查-再次反思-再次預見等流程循環地優化實際工作。預見式行動基于循環行動，能促使多元扶貧主體始終協同對扶貧行動進行研究，在研究中及時反思和完善行動，能在雙向可逆的“動態過程”中實時反映幫扶情況，從而使促進“動態管理”可行。

(四)基于“多方協同”促進“科學考核”可行

精準考核科學性欠缺，是由于涉及多個主體，難協同。因為各地情況各異，考核不宜一刀切，一些考核設計者與實踐者協作不夠，設計不切實際(33)周望、遆俐君：《精準扶貧的現實困境及路徑選擇——對山西部分國家級貧困縣的調查分析》，《學習論壇》2018年第2期。；考核參與的主體不夠，貧困人口的參與、第三方考核評估等目前較缺乏(34)萬君、張琦：《制度設計及影響:貧困縣考核機制效果評估——基于貴州省的實證研究》，《貴州社會科學》2016年第2期。；激勵政策較含糊，缺乏可操作性，考核結果與獎罰掛鉤不緊(35)王卓、羅江月：《扶貧治理視野下“駐村第一書記”研究》，《農村經濟》2018年第2期。。預見式行動注重“多方協同”，強調盡可能廣泛地吸納多個利益相關者協同參與，在“行動”(實踐工作)與“研究”(理論探究)整合的過程中達成共識，全面考慮多元因素，從而優化工作。預見式行動基于多方協同，能盡量廣泛地吸納扶貧辦人員、駐村干部、鄉(鎮、村)干部、貧困者等利益相關者參與考核，形成在“行動”中“研究”、在“研究”中“行動”的考核共同體，促進考核者在與扶貧實踐者“協同”的過程中更了解實踐，使考核設計更切合實際，將考核結果與獎罰更緊密結合，從而使促進“科學考核”可行。

綜上所述，精準扶貧遭遇“識別有效性欠缺”困境，是由于客觀上制度未落實，主觀上受消極思想和心理影響；遭遇“幫扶長效性欠缺”困境，是由于缺乏預見性和主動性；遭遇“管理動態性欠缺”困境，是由于全方位、全過程監測扶貧對象不及時；遭遇“考核科學性欠缺”困境，是由于涉及的多個主體協作不夠。預見式行動注重反思不足，注重長遠規劃未來并制訂長效措施，注重根據實際動態調整對策，注重多個主體協同，分別能促進有效識別、長效幫扶、動態管理和科學考核。

四、預見式行動視角下精準扶貧機制優化的舉措

預見式行動是一個整合性的理論，可以基于層次分析、對話未來、循環行動和多方協同，分別側重優化精準扶貧的識別、幫扶、管理和考核這四個具體機制。當然，在實踐過程中，不局限于以下基本方式，應根據實際情況調整。

(一)優化“精準識別”機制

從多個層次分析和反思不足，側重優化精準扶貧的識別機制。不僅反思和改進客觀不足，還深入難以觸及的世界觀和心理層消解不良思想和心理，落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》有關“剔除不合條件的人口，及時納入符合條件但遺漏在外的貧困人口和返貧人口”的要求。《國家人口發展規劃(2016-2030年)》提出，推動扶貧開發由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困、由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變。綜合經濟實力強的地區可識別相對貧困人口，為2020年后中國重點緩解相對貧困積累經驗。

為突破“精準識別有效性欠缺”困境，可從以下兩方面入手：第一，預防非貧困者虛報。客觀上加強抽檢核查，加大對不作為等的懲戒力度，將虛報貧困者列入失信人員名單，情節嚴重、影響惡劣的，運用公益訴訟等手段依法嚴厲懲治。村干部和村民是最了解村里情況的，扶貧干部要多找他們了解情況，充分發揮他們在精準識別中的作用。貧困戶的收入測算規定統一標準。在保密前提下可以讓扶貧干部直接查詢申請者的房產、車輛等數據，以便精準識別。積極營造自力更生、勞動光榮的風氣，消解虛報者主觀上的占便宜思想。第二，預防貧困者不報。客觀上，依法保護好申報貧困者的隱私，公開時去標識化處理，在村委會等恰當的范圍公示公告。另外，可以通過暗示和鼓勵來消解貧困者主觀上的愛面子心理等。

(二)優化“精準幫扶”機制

使扶貧的多個主體“對話未來”，以側重優化精準扶貧的幫扶機制。幫扶責任人、村干部和各層級扶貧辦人員等多元幫扶者，在面向未來“對話”的過程中充分發揮主動性，逐村逐戶摸清致貧原因，結合社會和貧困者的發展趨勢和需求等，制定長效幫扶計劃并高效實施。決策者、實踐者、研究者等“對話”形成共同體，在實施長效幫扶計劃的過程中邊研究、邊改進，確保計劃實施的長效性。

為突破“精準幫扶長效性欠缺”困境，要不斷改進幫扶方式。利用好中國社會扶貧網、各地的社會扶貧信息平臺等，促進扶貧對象的需求與社會的扶貧資源、幫扶意愿等對接。促進農業供給側結構性改革，培育農村發展新動能。落實國務院扶貧辦等13部門發布的《關于開展扶貧扶志行動的意見》，加強扶志教育、技能培訓和典型示范，采取以獎代補、以工代賑等方式激發貧困者脫貧的主動性，提升其可持續發展能力。加大產業幫扶力度，幫助貧困戶個體和村集體發展特色產業，發揮村集體領頭羊的作用。加強扶貧政策的后續配套，脫貧后駐村工作隊撤退了，由當地政府負責跟進項目。還應避免幫扶責任人因變動未長效發揮作用，要求單位派出優秀干部駐村，以免不勝任召回影響長效作用發揮。若提拔優秀者應讓其干滿預定的駐村期，可中途提拔讓其繼續駐村。

(三)優化“精準管理”機制

應用預見式行動注重的“循環行動”，側重優化精準扶貧的管理機制。預見式行動一般進行兩輪以上，每一輪包含反思過去、預見未來、實施行動、考查改進等環節。“反思過去”環節主要反思精準扶貧存在的不足及成因，“預見未來”環節主要預見個人和社會的發展趨勢等，“實施行動”環節所實施的“行動”既包括精準扶貧行動，也包括對其開展的研究。“考查改進”環節主要考核精準識別、幫扶和管理等的成效并不斷改進精準扶貧。每一輪預見式行動的各環節是雙向可逆、循環進行的。

為突破“精準管理動態性欠缺”困境，對貧困者實施全方位和全過程監測。落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》強調的“完善動態管理機制”等要求，提高信息化水平，強化扶貧開發大數據平臺共享使用，建立脫貧成效鞏固提升監測機制，實時反映扶貧情況，實現脫貧即出、返貧即入。在循環行動的扶貧過程中要不斷完善貧困退出標準和程序，對于貧困退出者，摘帽不摘政策，尤其對于主動退出的脫貧者，可以實行相應獎勵。針對扶貧對象的建檔立卡和信息管理要實用簡明、方便操作。

(四)優化“精準考核”機制

扶貧過程中做到“多方協同”，以側重優化精準扶貧的考核機制。精準考核是對貧困戶和貧困村識別、幫扶和管理等實施考核。精準識別、幫扶和管理相輔相成，需要整體入手、協同改進。我國構建了省市縣鄉村五級層層落實扶貧責任的格局，需要多層級扶貧實踐者與考核者、研究者等協同，對貧困進行“整體性治理”。

為突破“精準考核科學性欠缺”困境，基于“多方協同”，要盡量多地納入利益相關者形成考核共同體，提高考核參與度，采用實地查看、聽取匯報、查閱資料等多種方式核查，引入第三方考核，促進貧困人口參與，實行自上而下與自下而上考核相結合；要促進考核者與實踐者等多方協作，使考核設計更切合實際，通過考核促進精準識別、精準幫扶和精準管理等；要推進考核部門與駐村干部派出單位等協同，提高獎懲的操作性，考核結果與干部榮譽、物質獎勵和職務晉升等掛鉤。對扶貧成效顯著的，優先提拔使用，對扶貧成效不明顯的，督促整改落實。中央紀委從2018年到2020年持續開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，要利用好這一契機。同時，貫徹2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》有關“進一步壓實脫貧攻堅責任，落實最嚴格的考核評估，精準問責問效”等要求。

總之，精準扶貧遭遇困境有必要予以優化。“預見式行動”能夠優化精準扶貧機制。基于預見式行動擁有的“原因層次分析法”和“對話未來法”，分別促進精準扶貧的“有效識別”和“長效幫扶”；基于其注重的“循環行動”和“多方協同”，分別促進“動態管理”和“科學考核”。預見式行動強調不拘泥于固有模式，強調聯系實際邊行動、邊研究、邊改進。在實踐過程中，要因地制宜、因人施策，創造性地運用預見式行動來優化精準扶貧機制。