國家審計預警公共管理風險的功能拓展

姜麗莎，馮均科（博士生導師），賀艷婷

一個國家的蓬勃發展必然伴隨著各種矛盾，如人口增長與自然環境的承載力不相匹配、管理效率的提升不足與社會公平失衡等社會問題，這些矛盾在國家發展中存在著各種不穩定因素，容易產生較大的公共管理風險。我國正處于飛速發展時期，公共管理風險的預警與防范問題更是突出。黨的十九大提出，“國家審計要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰”，要以黨和國家的工作重心來開展審計工作。如何有效預警和防范公共管理風險是當前各級政府必須高度重視且應著力解決的一個重要問題，也是國家審計的重要任務之一。通過審計活動預警公共管理風險，從而加強公共管理的風險管理體系建設，防范和化解公共管理中引發的各種風險，為民眾營造健康的生存環境，促進社會和諧發展，對新時代中國特色社會主義制度下的中國可持續發展道路意義重大。

一、國家審計向事前的延伸：預警公共管理風險

公共風險是指在公共事務管理中所面對的不確定性[1]，對公共風險的管理目的在于不斷提升政府管理部門對風險的預見能力、預判能力以及應變能力，保護社會公眾的生命和財產安全，維護社會穩定，使風險成為發展的機遇，從而更好地為社會公眾服務并提升其管理水平。國家審計在提升公共風險管理水平方面的首要責任就是要將審計的關口前移，實現公共管理風險的有效預警。

1.預警公共管理風險的必要性。

（1）風險管理是新時代政府管理方式的重要內容之一。當前，公共風險管理既是提升政務管理現代化水平的重要內容，也是建立服務型政府行政管理范式的必然要求。政府在公共管理中的風險應對，包括風險預警機制的建立和風險管理體系的構建與完善。建立政府與民眾利益共同體、推行政府公共管理聯動機制等來提升政府應對公共管理風險的能力，真正造福人民群眾，是當代政府防范與管理公共風險的優選之路。

（2）預警公共管理風險是公共風險管理的首要環節。既然公共管理風險不可避免，降低公共管理風險、對公共管理風險進行科學管理的首要任務便是要對風險進行事前預警。風險防范是一個系統工程，完整的風險管理體系應形成一個風險管理的閉環，如圖1所示。

圖1 公共風險管理閉環

越是在復雜的公共管理項目環境中，風險預警的難度就越大。因此，需要政府采用多種方法來對未來可能發生的公共管理風險進行預警，分析事項的發展現狀，對風險進行預評估并從中找到可能導致公共管理風險發生的重要因素和關鍵環節，進行分析和管理，從而揭示潛在風險。通過制定確實可行的公共管理風險預警方案，能夠將未來面臨的風險損失降到最低，改進風險處理方案的實施路徑，從而最大限度地規避風險。

（3）預警公共管理風險是提高政府治理能力的有效途徑。當一個國家進入蓬勃發展階段，即進入人口增長與自然環境承載、資源供應與環境污染、效率提升與公平失衡等社會矛盾最為突出的時期時，容易引起社會秩序混亂、經濟發展失調、民眾心理失衡等各種不穩定因素的惡化，產生較大的公共管理風險。因此，對于正在飛速發展中的中國，加強公共管理的風險管理體系建設，對公共管理中所引發的各種風險進行有效防范和化解，并將這類風險造成的損失最小化，為民眾營造一個良好的生存和發展的社會環境，促進和諧社會的建設與發展具有重大意義。

（4）審計監督全覆蓋的政策要求預警公共管理風險。2013年，審計全覆蓋理念被提出。2015年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱“框架意見”）和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）等相關配套文件，正式將踐行審計監督全覆蓋的政策方針提上了日程。框架意見和實施意見明確提出，對一定時間內，國家所實施的穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋。

審計全覆蓋政策明確提出，國家審計需要對防風險政策落實情況進行審計，因此發揮國家審計的風險預警功能就顯得尤為重要。為了更好地貫徹和落實這個新要求，國家審計功能需要在原有的基礎上進行擴展，將“免疫功能”中的抵御功能由事后向事前延伸，建立相應的風險預警系統，降低潛在的風險損失，充分發揮國家審計在預防重大錯報風險方面的作用。公共管理是政府治理的重要內容之一，且涉及民眾生活品質、環境保護、基礎設施建設等重要領域，更需要引起足夠的重視，因此在審計監督全覆蓋的政策背景下，對公共管理風險的預警十分必要。

2.國家審計在預警公共管理風險中的功能定位。黨的十九大提出，國家審計是國家治理的重要組成部分，是國家治理的重要基石之一，通過審計“要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰”，國家審計在提升公共管理水平方面的作用不言而喻。從國家治理的高度出發，探索審計機關在防范化解公共管理風險中發揮重要作用的有效路徑，以提高防范和化解風險的動態性和及時性是國家審計當前發展的重點。預警公共管理風險，要求國家審計從事后風險管理向前延伸到事前的風險管理，即通過風險預警，充分收集風險信息，及時識別風險信號提示，有效判別風險分類及潛在影響，給予相關部門充分的信息提示，以最大限度地降低風險可能帶來的損失和危害，這是國家審計在風險管理方面重要功能的一個延伸。

國家審計預警公共管理風險，在實現國家安全、經濟社會發展等方面有重要的意義。首先，在我國經濟轉軌時期，公共管理面臨的環境更復雜，所包含的潛在風險更大，及時通過國家審計的風險預警功能，將可能的、潛在的風險提前告知政府等相關部門，幫助其提前應對從而降低風險帶來的損失，進行有效的公共管理活動，提高政府治理績效。其次，政府公共管理過程涉及財政資金的獲取、分配、使用以及管理等與資金緊密關聯的重要環節，國家審計發揮了重要的監督作用，能夠保證財政資金的安全，保證財政資金在分配、使用等環節合乎法律法規，同時能夠在監督過程中對發現的問題進行真實反映，并提出切實可行的審計意見與建議，修復資金管理中存在的風險漏洞，維護國家和人民的財產安全問題。然后，當前國際上許多國家都將公共管理風險預警提上日程，而我國的公共管理風險預警機制和防范體系等方面還十分薄弱，當下需要改變公共管理現狀，通過公共風險的預警、檢測，并采取相應的風險管理規劃和風險控制措施，以防范公共管理風險，這就需要國家審計發揮事前風險預警功能，保證公共管理活動的順利進行。總之，在全球化背景下，通過國家審計來預警公共管理風險是時代所趨。

二、國家審計預警公共管理風險的環境基礎

國家審計要發揮公共風險管理預警功能，必須借助有效的技術工具，尤其是在“互聯網+”、大數據及區塊鏈技術平臺興起的時代背景下，應充分利用先進的技術與平臺，最大限度地發揮作用。

1.“互聯網+”與大數據相融合的時代背景。“互聯網+”即“互聯網+各個傳統行業”，這意味著利用互聯網平臺可以將工業、商業、服務業等傳統行業進行全面融合，形成新的“網絡生態”系統。“互聯網+”的提出加快了經濟、社會的發展步伐，這對國家審計來說是機會也是挑戰，需全面統計審計的實際資源，結合現有的行業現狀和發展方向為審計工作的互聯網化發展提供可靠、有效的數據信息支撐，利用先進信息技術推動審計工作改革和審計方法創新，以更快地達到審計全覆蓋的新要求。

審計機關在對被審計單位進行審計時將會面臨龐雜的信息和數據，此時就需要利用大數據技術，開展更深入、更廣泛的審計工作。大數據可以幫助審計人員快速地從龐大的數據中挖掘有用的信息[2]，還可以幫助審計人員深入以前未涉獵的領域進行數據采集，掃除審計盲區，實現審計工作全覆蓋，以充分發揮國家審計的功能。

2.區塊鏈技術平臺的興起。區塊鏈是繼互聯網技術之后一種使用密碼學產生的數據塊，并按時間順序進行鏈接形成的具有鏈式結構的數據。該數據具有去中心化、開放性、自治性、不可篡改性和匿名性等特點。這些特點對審計的影響是深遠的。首先，運用區塊鏈技術可以采集審計相關的數據資料，且能夠保證所采集的數據安全、可靠和完整；同時，區塊鏈的不可篡改性特征可以保證數據不被審計單位篡改。其次，根據自治性和開放性，審計人員可以不受限制地隨時訪問數據系統并開展審計工作，以及時做出評價、得出結論，一方面可以提高審計工作效率，另一方面可以對發現的被審計單位違反法律法規的行為及時進行預警，從而將審計監督由事后轉為事前，更好地發揮國家審計“免疫功能”中的預防功能。

三、國家審計預警公共管理風險的實施流程

國家審計預警公共管理風險的具體實施過程應包括以下環節：①利用所采集的外部信息資料和被審計單位內部信息資料等明確具體的預警對象，辨別所預警風險的風險源頭；②運用風險預警的各種分析方法，分析警源信息；③針對不同的風險，構建有針對性的風險預警指標體系，包括定性和定量指標；④選擇合適的風險預警模型，對政府公共管理風險進行識別和監測，生成預警報告并提交審計機關和被審計單位；⑤由審計機關和被審計單位系統分析風險發生的原因，共同制定風險預警對策，并建立預警控制制度；⑥進行預警評價，針對此次預警過程總結經驗教訓，并將結果反饋到預警對象的確定和預警源的分析中，為下一次預警效率的提升奠定基礎。

總之，一個完整的國家審計預警公共管理風險的預警體系應包括公共管理風險識別、風險預警以及風險控制三個方面。這三者之間相互聯系、相輔相成、密不可分。因此，在實際應用中，應考慮公共管理風險因素中的關鍵因素以及關鍵警源，以免決策失誤而影響預警效果。具體地，國家審計預警公共管理風險的實施流程如圖2所示。

圖2 國家審計預警公共管理風險流程

四、國家審計預警公共管理風險效果的提升路徑

1.樹立風險預警意識，培養風險預警自覺性。要降低風險帶來的危險或損失，首先應從思想上強化審計人員和被審計單位的風險預警意識，樹立風險預警的自覺性，以便嚴格按照風險預警程序執行各預警環節, 準確地辨別風險根源并識別引發風險的關鍵因素、找出警源，采用正確、恰當的方法確定警兆的級別，形成全面、規范和可靠的預警報告，實施有效的預警對策，從而有效地避免或排除風險。改變審計人員原有的事后糾錯的審計心態，培養風險預警自覺性，從而提高審計效率。

2.注重風險預警過程的精細化。風險預警過程精細化，主要包括三個方面：一是預警風險種類的精細化，二是預警風險流程的精細化，三是預警指標和預警模型的精細化[3]。首先，將要預警的所有潛在的公共管理風險進一步細分，不局限于固定模式，根據具體預警對象的實際環境狀況、具體誘發因素、風險發展速度及其速度的變化程度等進行細分，不同的預警對象之間可以存在一定的差異，從而制定詳細的風險級別，進行有秩序的風險預警和風險管理。其次，將預警流程不斷精細化，打破傳統的風險預警模式，形成循環往復的回路形式，明確風險預警各環節的主要目標和任務并制度化。在風險預警過程與風險管理過程各環節之間形成無縫銜接，同時強調不同環節之間的交叉協作。然后，在構建預警指標體系時，通過實際數據采集、實地調研、專家咨詢等多種形式，對不同的預警對象構建能夠突出風險因素特征且具有操作性的預警指標，便于后期預警數據的收集和預警變量的衡量。此外，在選擇預警模型時，盡量采用最新的精算模型來估計風險發生的概率、風險造成的潛在損失等，以精準確定公共管理中可能發生的各類風險。

3.建立完善的公共管理風險預警體系，推進風險預警體系制度化。國家審計要充分發揮公共管理風險的預警功能。第一，應建立完善的風險預警體系：一方面要建立完善的風險預警流程、風險預警目標、風險預警制度，增強風險預警意識和培養風險預警文化等；另一方面，要不斷加強各系統之間的協調性。這就需要在細化風險預警流程的基礎上，保證流程各個環節執行的標準化、技術化和規范化。第二，應將風險預警體系建設納入審計工作實施細則，為國家審計發揮公共管理風險預警功能提供必要的制度保障。第三，應將建立完善的風險預警體系和風險檢測機制作為政府公共管理中預防風險的首要任務，并配套各相關法律規章制度，為風險預警體系提供法律保障。

4.加強基礎設施建設，為國家審計風險預警搭建技術平臺。在當前“互聯網+”、云計算、大數據及區塊鏈等先進技術背景下，政府應加大科技投入在風險管理支出中的比重，搭建國家審計風險預警功能發揮的技術支撐平臺，使風險管理及風險預警更加科學化、系統化。在數據化思維下，通過數據這種快捷且直觀的方式將風險的嚴重程度、發展趨勢及潛在危害和損失表達出來，使風險預警工作更加直觀化，一方面便于負責預警對象的實際工作者執行和操作，另一方面直觀且有效地將國家審計預警公共管理風險的功能顯現出來，便于進一步充分發揮國家審計“免疫功能”的其他功能，以實現審計全覆蓋的政策要求。

5.加強人才隊伍建設，培養綜合型審計隊伍。隨著國家審計監督全覆蓋要求的提出，審計工作任務加重，對審計人員的素質要求也越來越高，審計機關應扎實搞好審計人員的專業知識培訓和實戰經驗培養，提高國家審計人員的整體專業素養和實戰工作能力。大數據、區塊鏈等新興技術的運用，不僅提高了審計工作效率，還加強了審計人員之間、審計部門之間以及審計部門與被審計單位之間的溝通和協作。因此，一方面需要審計人員學會運用這些技術，采集最為可靠的第一手數據資料，并進行分類匯總、統計分析甚至數據挖掘等；另一方面，需要加強審計人員與被審計單位之間的溝通能力，便于獲取更多的風險基礎資料，挖掘更多有價值的信息，提高風險預警準確性。