人民調解協議司法確認制度的認識與反思

覃賀

摘 要：人民調解協議的司法確認制度是我國多元化糾紛解決機制構建過程中的重要成果之一，旨在通過裁定書的形式賦予人民調解協議既判力，保障人民調解協議的順利執行。司法制度發端于定西法院的司法實踐，被立法正式化并未經歷很長時間的檢驗，作為一項新制度，其在理論、立法以及運行上均存在一定不足和缺陷。本文從全面認識人民調解協議司法確認制度的角度來理解、討論本制度，反思存在的不足，找出存在的漏洞，為制度發展尋求更好的方向和途徑。

關鍵詞：司法確認;遇冷反思;立法局限;完善路徑

一、我國司法確認制度概述

2009年7月24日，最高人民法院正式發布《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），在“完善司法確認程序”一章中吸納了定西法院探索訴前司法確認機制的改革成果，提出構建完善的司法確認制度，即對于通過了法院司法確認的人民調解協議，當事人可以向法院申請強制執行。由此，定西的司法確認模式面向全國實施。2010年8月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》），司法確認制度首次從法律層面得到明確規定。2011年3月29日，最高人民法院正式公布了《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），該司法解釋對司法確認的各項程序進行具體規定，其中包括司法確認案件的管轄、受理條件、申請材料、案件審理流程、不予確認情形以及司法救濟等細節。2012年8月全國人大常委會通過的《中華人民共和國民事訴訟法》在第十五章“特別程序”中增加了第六節規定“確認調解協議案件”，從基本法的層面上肯定了司法確認的獨立程序價值。2015年2月最高人民法院公布了適用民事訴訟法的新司法解釋，其中第三百五十三條條至三百六十條對司法確認實施過程中的具體問題作了補充和說明。

二、我國司法確認制度的運行現狀與反思

（一）司法確認制度在實踐中遇冷

在此立法背景下，司法確認制度在學術討論中備受關注和推崇，被譽為“西部法院改革創舉”。然而理想很豐滿，現實很骨感。人們對他寄予的厚望與實際操作帶來的效果反差實在不小。

根據浙江省高級人民法院聯合課題組的調研顯示，“浙江省法院司法確認（審查）人民調解協議工作雖然取得了一定的成效，但離制度設計的初衷還有很大的距離，使用率并不高，應用價值尚未凸顯。目前全省推行司法確認人民調解協議的法院僅有22家，不到基層法院的四分之一。”而這樣人民調解協議司法確認制度利用率不高的情況，在全國各地方法院是普遍存在的。根據司法部基層工作指導司人民調解工作指導處的《2016年度人民調解工作發展報告》，“2016年申請司法確認的90982件，占達成調解協議數的1.0%，比2015年下降了0.4個百分點。”從這些數據看來，司法確認制度在實踐中遭遇冷落不小甚至有休眠的趨勢。

全國人民調解案件的成功率如此之高，但申請司法確認的案件卻寥寥無幾。對此現象，司法部基層工作指導司人民調解工作指導處給出的回答是這樣的，“申請司法確認比例減少一方面說明糾紛當事人的誠信意識、履約意識增強;另一方面說明人民調解工作的質量和水平進一步提升，當事人自覺履行約定的義務，無需再申請司法確認。”這就讓我們不得不開始思考一些問題，我們設立司法確認制度的初衷到底是什么？是僅為缺乏法律效力的人民調解建立一個支持保障的后備制度，完善法律體系？還是想要司法確認制度能從根本上解決人民調解的執行問題？從目前已經生效運行的法律法規、司法解釋到現實的司法實踐與探索，再到理論界的各方討論，似乎都莫衷一是。學界討論的最多的問題集中在制度本身的細節完善問題。這些問題固然能夠對制度的完善與發展有所推動，但是對于制度本身的必要性認識和價值論證有助于我們更好地反思和完善這一制度的發展。

（二）我國司法確認制度運行遇冷的原因

2012年湘潭大學法學院開展“湖南基層人民調解制度實證狀況考察”的暑期調研活動，由湘潭大學10余名博士、碩士研究生組成的調研團前往湖南湘南某市開展實證調研。期間有62名基層法官、103名街道和鄉鎮的人民調解員接受了訪談。他們均表達了自己對于人民調解協議司法確認制度的感觸。

1.基層人民法院的積極性不高

基層人民法院的積極性不高，主要有如下幾點原因。首先，人民法院本身的訴訟壓力已經十分巨大，案多人少。司法確認制度確立的初衷也是想讓人民調解為法院訴訟分流解壓，但是卻又以另外一種方式重新將糾紛帶回法院，法院的工作壓力并未減輕，自然不愿受理這些案件。其次，司法確認程序并收取任何費用，經費壓力加重。原本基層法院的工作量就十分巨大，基層法院的辦案經費普遍比較緊張。在不收取任何費用還要背負錯誤確認的風險的情況下，法院自然是能避就避。再次，我國大部分人民調解員文化水平和法律素養不高，形成的人民調解協議也很不規范，要么是口頭協議，要么書面表述存在很大問題，將這些瑕疵明顯的調解協議賦予合法性和強制執行力需要法院耗費不亞于審判的精力和風險。最后，人民調解協議的形成大多依據隨意性很大的民間風俗，而法院在進行審判和確認工作時依據的是嚴肅的法律規范，如何平衡好民間風俗與法律規范的沖突是司法確認制度需要解決的重要問題。

2.人民調解員對司法確認制度的不認同感

活躍在一線的人民調解員們可以說是離司法確認制度最近的人之一，他們通過不斷努力盡力化解當事人之間的糾紛。然而在這次調研活動中接受訪談的100多名人民調解員大都對司法確認制度表達了或多或少的不滿。其中最核心的觀點是：他們認為人民調解協議的執行率一直很高，反倒是法院的執行力讓人不放心。而司法確認制度卻要將執行力度很高的人民調解協議交給執行力低的法院來審查確認，實在是多此一舉。另外，他們認為司法確認制度是在提醒已經達成合意的當事人，這個協議還沒有經過確認，還沒有足夠的法律效力，還可以反悔，這會對糾紛的解決十分不利。

三、我國司法確認制度現行存在的問題分析

（一）人民調解協議司法確認的確認范圍不夠清晰

2015年《民事訴訟法司法解釋》第三百六十條規定了調解協議司法確認的消極范圍。但其中第五項和第六項的規定十分模糊，法官自由裁量的范圍十分寬松。在實踐中，法官經常遇到的難題是人民調解協議雖然存在不規范性但卻沒有達到明確規定的不予確認的標準，我們稱之為有瑕疵的人民調解協議。根據湖南新化縣基層人民法院的實證調查數據，人民調解協議瑕疵主要有如下幾種類型。一是主體不適格。例如，參與調解的部分當事人并非糾紛的權利義務主體;當事人在委托代理時通常采取口頭授權形式，缺乏書面授權書，導致代理權限不明;忽略第三人的利害關系等情形。二是意思表示不真實。當事人處于意思表示錯誤或者調解不自愿的狀態但卻達成了調解協議，如重大誤解、受欺詐受脅迫、意思表示瑕疵等。此類瑕疵一般在協議中難以體現，在實踐中舉證難度也很大。三是調解依據不合法。人民調解隊伍普遍存在文化水平低、法律素質低、年紀偏高的現象，其調解的依據經常出于情理的考量以及隨意性極強的鄉規民約、倫理道德規范等，卻少有法律的考量。

（二）司法確認程序申請方式具有局限性

根據《人民調解法》以及新《民事訴訟法》的規定，向法院申請司法確認須得雙方當事人共同提出申請，任何一方未與對方協商一致就單獨向法院申請是不會被受理的。一般來說，當事人雙方通過人民調解達成調解協議，如果十分滿意，那么自然會去履行協議所規定的義務，因為協議的達成本來就是處于雙方當事人的自愿和合意。那么如果出現了一方當事人在達成調解協議后反悔的情況，那么當事人勢必也不會選擇進行司法確認程序，此時再要求雙方共同申請才可受理就毫無意義，而未經確認的調解協議也成為一紙空文。發生這種尷尬的情況，歸根結底是因為沒有弄清楚人民調解協議得不到履行的根本原因，人民調解協議得不到履行有很大一部分是因為調解的自愿性被破壞，或者有些糾紛并不適用調解解決，但卻被強制調解，即便達成協議，履行上也不會順利。

四、我國人民調解協議司法確認制度的完善路徑

（一）明確人民調解協議司法確認程序的適用范圍

案件的受理和確認范圍，對于司法確認制度在實踐中的具體適用具有重要影響。并非所有民事糾紛都適合人民調解和司法確認的方式來解決，更何況我國現行立法中僅僅用不予受理和裁定駁回的方式劃定了一個非常模糊的范圍，這對于司法實踐來講可操作性是很差的，不利于制度的利用和完善。因此，對于司法確認的案件范圍應當進一步細化和完善。筆者認為，首先可以明確規定申請司法確認的調解協議應當具有民事給付內容。司法確認的功能就是賦予人民調解協議強制執行力，若協議缺乏給付內容，那么也就不具備強制執行的條件，司法確認制度也就失去了實用的價值。其次，應當將2015年《民事訴訟法司法解釋》中規定的“內容不明確”事項和“其他”事項進行明確性的解釋。由于我國司法環境的現實，人民調解協議的司法確認固然需要一定的司法裁量空間，然而過度模糊的規定只會導致實際適用過程中法院為了規避風險或者減少麻煩而對法條的濫用，從而導致司法確認制度的架空。因此，對這些有歧義的事項進行明確性的解釋和規定是十分必要的。

（二）放寬人民調解協議司法確認程序的申請條件

調解協議的本質實際上就是當事人之間達成的民事權利義務合同，這是以協商、自愿為基礎而達成的，雙方可以調解成功并且達成調解協議這件事情本身就體現了雙方的共同合意，有表現雙方愿意解決糾紛的意思，那么就不需要再以共同申請的方式再一次表明。我們應該意識到，對于申請條件的嚴格限制，實際上不利于司法確認制度的實際操作，這一條件的設置會提醒負有履行義務的一方當事人，只要不共同申請司法確認就還有反悔的空間，這是極不利于糾紛的解決的，同時也會降低人民調解組織在人民心中的地位，不利于多元化解紛機制的構建。出于尊重當事人意思自治權利的考慮，我國人民調解協議貫徹了申請啟動的原則，那么為了使司法確認制度更好地對人民調解提供支持與保障，采用一方單獨申請啟動司法確認的方式會是更為恰當的選擇。

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