城鎮社會養老事業發展探究

張范香

摘 要：隨著老年人口迅速增長，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，切實發動社會養老力量，引導民間資本進入養老產業領域，才是解決這一問題的有力途徑。為此，本文建議相關部門積極規劃，健全制度，引導養老產業的發展，加大養老產業的政策和資金扶持力度，加強養老產業人才的培養制度，積極宣傳，促進以家庭養老為基礎、以社區養老為依托、以社會養老機構為支撐、醫養結合的養老服務體系的形成。加快老齡事業和產業發展。

關鍵詞：老齡化;民間資本;社區養老

黨的十九大報告提出，要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。中央政府報告中“養老”也是高頻詞，強調積極應對人口老齡化，培育健康養老意識，加快推進養老服務業供給側結構性改革，保障基本需求，繁榮養老市場，提升養老服務質量，讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強人民群眾獲得感。截止2018年底，我國60歲及以上老年人口有2.49億人，占總人口的17.9%，獨生子女家庭的養老問題逐漸顯現，如何妥善解決好老年群體養老保障問題迫在眉睫。

一、中國人口老齡化特點分析

（一）我國老年人數量大，發展態勢迅猛

調查顯示，世界老年人口總數的20%都被我國老年人口所占據，我國人口老齡化年均增長率約為總人口增長率的5倍，從2011年到2015年，全國60歲以上的老年人由1.78億增加到2.21億，老年人口的比重由13.3%增至16%，到2018年底，老年人口有2.49億人，占總人口的17.9%。如此巨大的老年人口增長速度讓我國較其他國家提前進入了老齡化社會。

（二）地區間發展不均衡，城鄉倒置

一方面，20世紀70年代，受“少生優生，晚婚晚育”的計劃生育政策的影響，我國城鎮生育率較農村生育率低;另一方面，農村大量年輕勞動力去往一線、二線城市發展，農村老年人口增多，尤其空巢老人和獨居老人居多，農村老齡化越來越嚴重，導致人口老齡化地區間發展不平衡，城鄉倒置。

（三）高齡化趨勢加劇

中國人民大學人口與發展研究中心教授杜鵬提出，高齡老人的病殘率較其他老人更高，需要的關心照顧較其他老人也更多，高齡老人是老年人中最為脆弱的群體，是解決好養老問題的重難點。一項調查顯示，我國每年新增長100萬高齡老年人口，這種大幅度增長的態勢將持續到2025年。

（四）獨居老人和空巢老人增速加快，比重增高

隨著我國城市化進程不斷加快，家庭模式中傳統三世同堂越來越少，越來越多的家庭趨于小型化，加之城市生活節奏的加快，年輕子女陪伴父母的時間變少，使得我國傳統的家庭養老功能正在逐漸弱化。最新調查顯示，預計到2020年，獨居老人和空巢老年人將增加到1.18億人左右，獨居老人和空巢老人將成為老年人中的“主力軍”。

二、養老服務體系中存在的問題

現階段我國中小城鎮社會養老服務體系的發展，在應對老齡化嚴峻形勢的步伐，其主要問題如下。

（一）養老服務建設體系滯后，供需矛盾突出

一是基礎建設，配套服務建設質量不高。目前我國城鎮的養老服務產業還處于起步階段，大多養老院的規模較小，服務內容不全。主要表現在養老院設計建設標準起步低，醫療衛生場地、休閑娛樂場地配套設施嚴重不足，無法保障入院老人醫療救護和日常看病檢查的需要，更談不上休閑娛樂生活的舒適。特別是針對老年人的精神享受、精神關愛、文化娛樂等內容較少，缺乏專業化、精細化的服務。目前低標準低水平的設施建設和居住環境與老人要求還存在一定的距離。

二是養老從業人員人才短缺。城鎮中，養老從業人員絕大部分不具備專業知識，很少接受規范的教育培訓。從業護理人員大多是“40、50”人員，存在年齡偏大、文化程度偏低、薪酬待遇偏少、服務質量偏差等問題，且招工難，難以滿足老年人多層次、多方面的服務需求。

三是缺少相關的法律法規作支撐。在養老服務領域，由于缺少相應的政策法律支撐，一些養老機構收費不規范、建設不達標、服務質量差，極大損害了老年人的權益。

（二）養老服務產業民間資本投資乏力

一是由于養老機構是社會服務性質，投入資金大，但回報周期長、利潤低加上行業風險較高等原因，使得民營資金投入乏力。調查中，筆者了解到相當部分的養老機構在運轉中面臨巨大的經濟壓力，如xx市xx縣，現有的40家養老機構中，社會養老機構性質的共10家（含公建民營1家），能稍微正常運轉的僅有3家，大都處于虧本運營狀態。其中有一家民營養老中心，每月其收入為約1.5萬元，支出約2萬元，完全處于虧損狀態。在投入與產出不平衡的情況下，人們也不愿意過多的投入該項目建設。

二是因土地權屬現行養老機構出資方不愿過多投入。有的養老機構土地權屬不明，出資方不能更好的完善公共文化設施及其它休閑場地。

三是政府出臺的各種優惠政策門檻高，享受補貼難，導致民間投資養老的積極性受挫。例如，因無行政許可或其他硬性條件達不到要求（如入住率），現行所有的社會養老機構均未享受實施意見中的政策優惠補貼。優惠補貼有利用自有產權建設養老機構新增床位50張以上的，市級財政對其新增床位給予每張10000元的建設補貼;利用租賃產權（房屋租期5年及以上）建設養老機構新增床位20張以上的，市級財政對其新增床位給予每張5000元的建設補貼等。

（三）政策配套措施跟進不力

一是政策落實難。因人力、財力等因素的影響，政府對養老產業投資力度較小，對上級出臺的相關政策要求和標準差距甚遠。二是許可審批難。有些由民政局認可的社會養老機構中也未獲得行政許可，屬非法經營，造成其非法經營的主要原因為是用地性質或產權沒有得到公益性事業用地的支持調整，無法辦理產權。

（四）養老模式單一，傳統養老思想固化

當前養老方式大都是以家庭養老為主，養老模式單一。由于長期受到傳統思想文化的影響，老人還是渴望和家人住在一起，許多老年人及其子女對社會養老服務模式還有待進一步認同和了解。加上部分養老機構設施服務等問題，人們就更不愿參與社會養老。調研中，筆者了解到某養老中心和某鎮養老中心，床位設備分別為200張和100張，但實際入住數分別只有76人和13人，入住率不足40%。在現行乃至后期社會發展中，社會化養老作為必然趨勢，廣大群眾沒能認識到參與社會化養老的必然性。

三、關于城鎮社會養老事業發展的建議

（一）做好頂層設計，建立健全政策配套體系

一是做好養老事業發展規劃和養老設施建設專業規劃，明確發展思路、目標任務、建設規模和設施布局，把養老事業作為未來產業發展的培育重點。二是在養老服務產業的準入制度上，簡化準入手續，適當降低門檻準入標準，吸引社會力量興辦服務機構。三是制定相關土地供應政策、資金投入等扶持政策。落實養老服務用地和補貼等政策，為養老服務產業的良性運營提供激勵和動力。例如，可設立養老服務產業發展基金作為政府引導性專項基金，鼓勵、扶持和引導養老產業發展。四是落實社會融資政策。加大金融對養老服務的支持力度，增加養老服務企業項目信貸投入，適當放寬貸款條件，降低擔保門檻，并提供優惠利率。五是加強行業監管。相關部門應進一步完善養老服務機構的建設規范，形成規章制度，能夠有法可依，有章可遵。政府需要從各個方面，如從業人員素質、服務內容與質量、從業資格、服務收費與免稅等，制定一個明確可行的標準與規定來規范老年人服務行業，引導養老服務產業良性發展。

（二）加快社區養老事業的發展

調研發現，有很大部分老人最樂意接受的是社區養老服務模式，這種家庭式的溫暖、周到的服務越來越被社會所認可和接受。例如，x縣的10所社區養老服務站，基礎設施和服務設施都極其簡單，遠遠滿足不了老年人需求。根據實際，大力推動社區養老事業的發展應是今后工作的重中之重。

一是政府積極引導，逐步形成社區養老產業化。社區養老應在政府的扶持下納入社會發展的總體規劃，積極發展，走產業化道路，逐步形成自我服務、自我管理、自我積累和自我發展的動力機制。因為社區養老服務無償奉獻、帶有濃厚福利性的特質使它在運行過程中面臨項目經費短缺的問題，政府有限的投資也無法解決其在運行過程中資金短缺的問題。因此，社區養老服務應當走市場化道路，運用市場機制解決資金短缺與需求擴張之間存在的矛盾。摒棄一味依賴行政手段的舊有思想，走必要可行的盈利養福利的道路。同時建立健全產業組織體系，實現社區養老服務資金多元化、多渠道的籌集方式。

二是積極打造社區養老服務示范基地。選擇在條件相對成熟的社區建立養老服務示范點，打造縣級社區養老模范基地，以良好的硬環境和優質的服務吸引老年人進行居家養老，以此來推動社會養老產業的發展。

（三）加快養老專業人才隊伍建設

為確保老年人在養老機構中得到高質量、全方位的照顧和服務，應長遠規劃，培養高素質的專業機構管理人員和護理人員。一是政府有關部門應開展針對養老機構從業人員的技能培訓和認證工作，提高養老服務從業人員的職業道德、業務技能和服務水平，為老年人提供更優質的服務。二是與高校之間開展人才合作機制，引進醫療、護理、心理咨詢等相關專業的大學生進入社會養老機構。同時在我縣職業教育開辦相關專業，培養儲備本土護理專業人才。三是探索建立在養老服務中引入專業社會工作人才的機制，積極開創專業化、職業化和志愿者相結合的道路，建設一支專兼結合、結構合理、素質優良的人才隊伍，努力提升服務水平。

總之，隨著老年人口迅速增長，社會養老壓力會不斷加大，只有切實發動社會養老力量，引導民間資本進入養老產業領域，才是解決這一問題的有力途徑。為此，筆者建議相關部門積極規劃，健全制度，引導養老產業的發展，加大養老產業的政策和資金扶持力度，加強養老產業人才的培養制度，積極宣傳，促進以家庭養老為基礎、以社區養老為依托、以社會養老機構為支撐、醫養結合的養老服務體系的形成。

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