新時代郵政普遍服務的新定位與新發展

齊立云 劉暢

摘 要：郵政普遍服務是國家為了滿足人民基本生存需要、促進機會均等的一種制度安排。對于落后地區和弱勢群體意義尤其重大。但新時代，信函、印刷品郵寄、普遍服務包裹郵寄和電子匯兌業務在人民生活中的使用率越來越低，無形中郵政普遍服務的重要性在降低，必須尋找新的破局。分析了郵政普遍服務的發展環境，更新了郵政普遍服務新時代的功能，確定普遍服務發展模式以提升郵政普遍服務的政策效果。

關鍵詞：郵政;普遍服務;末端配送;智能包裹柜

中圖分類號：F25 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.015

0 引言

郵政普遍服務指郵政企業在本國領土上以所有用戶可以接受的價格持續提供達到規定質量的基本郵政服務。從普遍服務的定義看，郵政普遍服務具有廣覆蓋、低資費、同標準、均等性等特點，同時隱含著滿足最廣大人民群眾基本用郵需求的意思。在我國普遍服務的內容由《郵政法》固定了下來，包括：信件、單件重量5千克及以內的印刷品、單件重量10千克及以內包裹的平常郵件寄遞、給據郵件寄遞，和郵政匯兌業務。但隨著經濟社會發展，普遍服務的內容應隨之改變。

新時代，人民的基本用郵需求在幾個方面有改變：必要性增加，頻次提高，內容遷移，方式提升。但郵政企業并沒有對這些變化做出及時反應。分析郵政普遍服務的定義、設立初衷、市場環境、技術進步，可以較為準確的定位新時代郵政普遍服務的新內涵。

1 郵政普遍服務發展環境變遷

1.1 專營權不再具有實際保護意義

從普遍服務的起源和設立初衷看，因為普遍服務的目標是保障落后地區和弱勢群體不被邊緣化，實現社會包容性發展，是公共政策目標，而非單純的經濟目標，因此提供普遍服務必須伴隨著一定的制度設計，比如具有實質意義的專營權或者直接財政補貼等。上世紀末電信技術大發展，即時通信技術強勢替代信函業務，信函專營權已經不再具有實際專營保護意義。而一攬子的政府補貼則缺乏動態調整機制，并沒有根據人工和資產價格變化進行適當調整。專項補貼則直接用到了項目中，并不能再郵政普遍服務日常經營中發揮激勵作用。

因此，伴隨著快遞物流業的快速發展和通信替代產品的迭代演化，不但郵政快遞行業的市場格局被破壞，保障郵政企業提供普遍服務的制度設計也實質性減弱。

1.2 即時通信產品垂直替代信函業務

21世紀以來，移動通信技術不斷迭代演化，趨于免費的即時通訊方式強勢替代信函業務。在中國，移動通信技術從最初的2G跟隨到當前的5G引領實現了快速發展，從而使得通信替代信函的進程愈加顯著，2008-2018年，中國的信函業務量從74億件快速降至27億件，年均復合增速-9.6%，約為世界郵政信函增速（-3.3%）的3倍。信函業務量的快速減少使信函單件處理處理成本上升，如果沒有企業內部的交叉補貼，郵政企業將面臨更大的經營困難。

1.3 優質的快遞服務水平替代普遍服務包裹業務

普遍服務范圍內的包裹重量在10kg及以內，這與電商輕小件包裹的重量范圍高度重合。1993年順豐速運和申通快遞創立以來，國內快遞企業如雨后春筍相繼成立，伴隨著電子商務的崛起國內快遞行業迅猛發展，并且至今未形成穩定的競爭格局，激烈的競爭使各家快遞企業不斷降低價格、提高時效，提升服務品質。最為關鍵的，為了在以上三個維度取得競爭優勢，各家快遞企業持續提高信息化水平和科技手段。不斷提高的科技化水平減少了人工，降低了單件成本，優質的快遞服務具備了分流一部分普遍服務包裹的條件。從數量上看，電商包裹從2008年的上升到了2018年的507億件，與此形成強烈對比的是同期內普遍服務包裹從7900萬件降至2700萬件。我們認為性價比不斷提高的快遞服務對普遍服務產生了水平替代。

2 郵政普遍服務基本社會定位不變

新時代，伴隨著外部發展環境的變化，郵政普遍服務的社會定位不變。

2.1 郵政普遍服務網絡保障社會發展是社會安全網

郵政網絡是在任何情況下通達全國的實物基礎網絡，平時在保障全體公民特別是偏遠地區和貧困人口的發展權力、推動國家公共服務均等化、防止社會斷層方面具有不可替代性，戰時、災時、亂時等極端情況下，它是最可靠的社會安全網絡。普遍服務的重要性決定了其存在的長期性，但從市場經濟的角度講，監管機構也有選擇高效企業作為指定代理人的可能性。對于現行的郵政普遍服務的承擔企業而言，優質、高效、可持續提供服務是其發展的關鍵所在。

2.2 郵政普遍服務是公共物品，是具有郵政接入功能的基礎設施

與快遞企業不同，郵政企業本質上并不是市場主體，定位高于市場主體。郵政普遍服務的對象不僅包括全體公民、社會組織還包括企業，因此，快遞企業也是其服務對象之一，因此應為快遞企業提供共享接入平臺。準確界定市場和政府的邊界，市場能做的讓市場做，市場不能做的部分，郵政普遍服務網絡做。

2.3 郵政企業其他服務均為普遍服務的補充

郵政企業與民營快遞企業的關系是服務與被服務的關系，郵政企業自身普遍服務與其他業務的關系是主體與補充的關系。所有其他業務均應為普遍服務提供資金支持。因此，補充業務需要考慮商業模式、經營策略，普遍服務不需要。郵政普遍服務持續處在“政府”向“市場”讓渡的過程中，普服的補充業務市場占有率高，則內部讓渡，補充業務市場占有率低，則向外部讓渡。

3 郵政普遍服務發展建議

3.1 郵政普遍服務內涵轉變依據是人民的基本用郵需求

應將電商包裹納入到普遍服務范圍內，同時應更新傳統業務的服務方式普遍服務的內涵轉變的唯一依據是人民的需求變化。我們認為郵政普遍服務應包括“送信息”、“送實物”、“送資金”、“送服務”，且應實現全覆蓋。其中：（1）送信息的基本內容是信件、報紙、明信片，但送的方式應對接人們的使用習慣，向電子化、自助型方式改變;（2）送實物，除了包括民用包裹也應涵蓋電商包裹等一切符合普遍服務范圍的、人民需要接收到的包裹，給予人民在價格和時效兩者之間進行選擇的自由;（3）送資金，需要滿足人民空間上轉移資金的需求和時間上跨期使用資金的需求，即提供普惠金融服務;（4）送服務，對根據偏遠地區商業不發達、農產品上下行不通暢等普遍性現象，框定服務范圍。

同時，對接人民需求、創新服務方式是郵政普遍服務重回大眾視野的主要途徑。因此，需重視7×24小時、隨處可用的、具有收、寄、信息傳遞功能的智能信包箱的作用，以智能信包箱為手段為快遞企業提供末端投遞服務，將信包箱打造成共享平臺，實現全社會實物共用、數據共享。

3.2 郵政普遍服務應著力建設覆蓋城鄉的前端收寄和末端配送網絡，打造末端配送優勢

郵政普遍服務是郵政企業代理國家準公共服務，它與人民、社會和快遞企業之間是服務與被服務的關系，并非貨幣與商品服務交換關系。

伴隨著技術和管理手段的進步，郵政快遞行業市場進、政府退趨勢明顯。行業監管部門應合理評估行業發展階段并界定普遍服務應承擔的任務，從而確定普遍服務的內涵。當前階段，偏遠地區及農村地區人民的用郵需求尚不能被完全滿足、快遞企業末端配送成本占比高，全社會農產品上行和工業品下鄉尚存在障礙，這都需要郵政企業轉換功能，打造末端配送能力，去對接人民、企業和社會的需求。而以普遍服務實施主體承接快遞企業的末端配送更為合理，一是二者是服務與被服務的關系，是政府對市場失靈部分業務的承接;二是普遍服務擁有大量的未被充分利用的末端資源，比如網點、人員、車輛、處理中心等;三是整合了社會資源，負責行業末端投遞業務，提升了郵政企業末端投遞的規模經濟水平，業務收入可用來補貼傳統業務，支持郵政普遍服務長效發展，降低了快遞企業的資源消耗，使其減少整個快遞流程中“勞動密集”部分的投入與管理，專注做快遞的核心部分。

因此，普遍服務實施企業應拓展多種投遞手段，特別是以智能信報箱為手段提供末端投遞平臺服務是普遍服務新內涵研究與實際操作的結合點。能夠滿足提高了現有普遍服務的質量;升級提供普遍服務的手段;擴展普遍服務的范圍;并能為普遍服務長效發展提供資金支持。

另外，智能信報箱的使用也提高了國家公共服務設施的投放水平;具備收寄、投遞、存放、信息接入功能的智能信報箱可以提供365天、24小時100米以內的服務，滿足了人民享受便捷普遍服務的需求。

3.3 郵政普遍服務的質量考核要從“重網點數量、重資金投入”向“輕型、高效、科技引領、按需提供”的轉變

在過去很長一段時間以來，郵政網點是郵政企業重要的資源，也是郵政監管部門評估郵政企業提供普遍服務能力的重要指標。但是在新的信息社會，信息的觸角進一步向消費者延伸，所有的業務都是去中心化圍繞消費者隨時、隨地、隨身展開的，銀行、郵局、政務服務、商場等網點的作用都在削弱。網點應成為線上和線下業務的結合點才能長期存在下去。

有大量以保證普遍服務質量為目的補白的網點年業務量很少甚至為零，郵政企業應根據網點當前業務量，以后發展趨勢界定網點的功能，并相應配置資源，依照普服需求提供服務。科技推動全球進行“去中心化”變革，各類型網點和中介的作用都將降低，應重新評估郵政網點與普遍服務質量之間的關系，順應技術發展方向，突破網點“只增不減”的硬性規定，確定更有效的服務質量評估指標。

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