新時期地方政府應急管理研究

谷春江

[提要] 新的歷史時期，如何建立應急管理機制是地方政府必須考慮的問題。因此，有必要提高地方政府應急管理能力，建立相應的應急管理機制，形成完整的應急管理體系。這是維護地方政治經濟發展所必需的行政手段，地方政府必須承擔責任，促進和諧發展，全面建設小康社會。

關鍵詞：新時期;地方政府;應急管理機制;研究

隨著全球化、信息化和知識時代的到來，中國與世界的關系越來越緊密，為中國的發展帶來機遇。同時隨著經濟的發展，公共安全事件也呈現高發、頻發、并發的態勢，這也是世界上任何一個國家經濟發展進程中的一般規律。尤其是2003年的“非典”，從廣東蔓延，共擴散內地24個省市，發病5，327例，死亡349人，在如此重大疫情面前，中國政府充分認識到應急管理的體制、機制、法治保障的缺位，自此現代應急管理誕生，中央和地方政府迅速建立應急管理體系。可以說我國應急管理建設起步晚，體制還未健全，目前在國家機構改革中雖然已經提出成立應急管理部，但也并非涵蓋所有四大類突發事件的管理與應急處置，當然這也是在改革和探索中需要逐步完善的，是中國特色應急管理體制改革與中國的基本國情和具體實踐相結合的體現。當前我國正處于全面建成小康社會的重要時期，任務重、壓力大、矛盾多，尤其是突發的公共衛生事件、社會安全事件和事故災難以及自然災害不斷涌現，給經濟發展和社會穩定帶來一定的負面影響，因此加強突發事件的應對工作是當前各級政府重點工作，尤其對基層地方政府來說，是各類突發事件的起源地，如果能夠在各類突發事件出現之前已經建立預案，在突發事件發生時能夠制定應對方案，在突發事件發生后能夠妥善結案，這對維護地方的穩定和經濟發展勢必會起到更加積極的作用，地方政府也可以在更大程度上贏得當地人民的信任，提高政府的信譽。結合本人在應急管理研究領域中的工作經驗，本文就地方政府應急管理研究的問題，從四個方面展開，從介紹當地政府應急管理現狀出發，具體分析了地方政府應急管理中存在的問題，闡述了中國地方政府建立應急管理機制的必要性，最后結合實際創新，提出了地方政府應急管理的新思路。

一、地方政府應急管理現狀

政府作為國家的管理者，是應急管理的最有力量的執行者，是應急管理體系的核心，因此應急管理是政府必須肩負的責任。政府應急管理在概念上是指政府為應對緊急情況而開展的一系列有計劃和有組織的管理流程。主要任務是如何有效預防和處理各種緊急情況，盡量減少緊急情況的負面影響。目前進行的國家機構改革，成立應急管理部，其目的就是在應急管理部的直接領導下能夠實現資源的集中，隊伍的集中和全流程的管控。但從其職能上來分析，應急管理部在工作實施中并不能“包辦”全國應急事物，社會安全事件，公共衛生事件和一些自然災害仍在其主要管理范圍之外。與其他部門之間依然存在界限不清，武警消防隊伍整體轉制后，雖然有了自己的綜合消防、救援隊伍，但缺乏常備隊伍的培訓，整合和布局，轉制后的隊伍建設與發展銜接等問題依然存在，應急資源和應急信息的整合有待完善，多部門應急響應效率和部門間聯動配合機制還有待提高和完善，落實在下級地方政府的應急管理部門還存在諸多問題。

首先，從預防角度來分析，地方民眾對社會治安現狀的認知與評價方面來看，社會糾紛處理不當是糾紛擴大化的一個重要因素，與此同時，社會糾紛的數量，范圍和性質的變化可以反映當地政府應急管理的能力。以社會安全類事件為例，據調查地方政府社會治安情況中61%是比較穩定的，多數糾紛是可以化解的，鄉間調解占比59.9%，政府人員調解占比28.4%，從民眾對社會治安的滿意度調查來看，54.3%比較滿意，37.9%表示一般，7.8%表示堪憂，可見社會民眾對政府的應急管理期望在不斷的提高，地方政府也需要不斷改進應急管理。其次，從公眾對緊急情況的認識和參與地方政府應急管理的意識來看。目前公眾的緊迫感相對較弱。10.1%人們沒有憂患意識，加強人民的緊迫感是地方政府做好應急管理的基礎。因為公眾的緊迫感可以直接影響突發事件的發生和影響程度及范圍。此外，人們對地方政府應急管理的低參與度不利于地方政府建立應急管理機制，因為在緊急情況下，政府工作人員數量和能力是有限的，民眾自救和互助在應急處置過程中起到很大作用。再次，從地方政府應急管理服務意識和責任意識來看。突發事件發生，演變是一個量變的過程，如果地方政府能夠在服務民眾，解決民眾訴求中發揮有效作用，勢必會將突發事件縮小甚至扼殺在搖籃里，可多數的地方政府對于民眾訴求重視程度不夠，對民眾的服務意識和突發事件的責任意識是淡薄的，使得民眾越來越不信賴地方政府，調查顯示民眾向政府反映訴求的占比17.1%，這充分說明地方政府沒有得到民眾的充分信任，因此在突發事件發生時，民眾就更不信賴地方政府。最后，從地方政府突發事件預防體系建立情況方面來看，預防體系是一個系統的工程，需要地方政府從宣傳教育到預防設施等方方面面的去完善，制定一套能夠應對突發事件的應急預案。這里面包括地方政府應急響應得到民眾的滿意度情況和地方政府應急平臺的建設等兩個方面，據統計36.2%的民眾表示能夠接收到政府傳遞的應急信息，56.5%表示沒有及時收到政府方面的應急信息，7.2%民眾表示從未收到過政府方面的應急信息，可見地方政府在應急信息公布和應急平臺建設中還存在很多問題。從上述幾個方面，結合統計數據，對當前我國地方政府應急管理方面的情況做了簡要的概述，現實表明，地方政府在應急管理方面存在一些亟待解決的問題。

二、地方政府應急管理存在的問題

應急管理是地方政府的一項重要工作，盡管我國多數的地方政府已經搭建了應急管理平臺，已經構建起應急管理體系，可仍然存在著諸多問題。首先，地方政府領導干部的應急管理理念存在偏頗。對于突發事件的預防和監測明顯是不到位，不全面的，甚至有的領導干部忽視應急管理體系的建設，認為應急管理是可有可無的。其次，預案體系建設尚不完善。中國各地的地方政府制定了應對自然災害，事故災難和社會安全事件和公共衛生事件的應急預案。可預案普遍存在不規范，不科學，不完整、不因地制宜、可操作性差和不培訓學習、不進行演習、演練等問題，特別是缺乏緊急聯動機制。再次，在防災和避免以及自助和互助方面缺乏教育。地方政府應注重防災避險，應在自救和互助上下功夫。汶川地震中桑棗中學無一傷亡和其他學校傷亡慘重形成鮮明的對比，可見桑棗地方政府對于防災避險和自救互助在突發事件發生時起到明顯的作用。利用現代科學技術加強宣傳教育和演習，增強人們的自我防范和互助意識。在發生緊急情況時，能夠采取自救和互助，以盡量減少突發事故造成的損失。最后，缺乏完善的應急管理法律法規。在應急管理中依法行政還需要加強，在我國的現行法律法規中關于地方政府在公共突發事件中的職責權利和義務沒有明確的規定，使得地方政府無法可依，不作為或者少作為現象嚴重，同時關于地方政府在應急管理中的監督也沒有明確的條款，使得監督不夠或者沒有監督，這也影響了地方政府應急管理的合法性和完整性。我國各個地方經濟發展進入一個新時期，需要穩定和諧的大環境為發展提供保障，需要地方政府在應急管理中有所為，有作為，有擔當，有能力，有保證，將公共危險的損失降到最低，保證民眾生命和財產的安全，這是地方政府不可妥協的責任和義務。

三、加強地方政府應急管理的新思路

針對地方政府應急管理存在的問題，提出了以下可行的建議：

第一，加強政府和全社會的公共安全意識，提高地方政府應急管理能力。地方政府各級領導應積極參與應急管理培訓和學習，提高應急管理意識，充分認識應急管理的重要性。應急管理是日常工作的重要組成部分。提高地方政府的應急預案制定和突發事件監測預警能力，提高地方政府調節糾紛控制事態的能力，同時，應加強對整個地區公共安全意識的宣傳，使公眾充分了解并積極參與。使得突發事件發生時，民眾自救和互助，成為地方政府的補充力量。尤其是要利用現代科技和移動終端，將公共安全意識普及到城市，鄉村的角角落落。

第二，建立健全應急管理機制。目前，地方政府在機構改革中都在組建應急管理廳（局）等政府職能部門，但一定要避免簡單的職能整合和機構重組，相反，我們必須在改進系統的基礎上真正完善應急職能、健全應急功能，提高應急能力。地方政府加大在應急管理體系的建設與投入，建立一套適合地方實際情況的應急管理機制，應急處理中的有效預警，有效控制和有效恢復。應急管理是一項系統工程，需要所有政府部門的協調聯動。政府各個部門加強聯合，實現各種社會資源的整合，建立政府相關部門、社會組織和民眾共同參與的聯動機制，形成多主體，多層次，多鏈路的協同作用，使應急管理有效運作。

第三，大力完善應急管理法律法規。中國應急管理的法律法規仍然不完善。2007年頒布了綜合性的《突發事件應對法》，但缺乏執法主體，沒有明確責任部門，也沒有應急處置監督與考核制度等相應的規范性法文。因此，有必要加強應急管理法律建設，從法律層面確保地方政府應急管理的時效性和適當性。隨著依法治國的不斷進步，中國的一切行政事務必須依法行政，應急管理應納入合法化軌道。明確地方政府在應急管理中的職責，權利和義務，有效監督地方政府在應急管理中的行為。使得地方政府的能力具備高效的應急能力和提供有效的應急服務。

第四，提高地方政府決策和管理能力。地方政府的決策和管理能力直接影響地方政府在應急管理中的有效性。在實際應急管理中，正是由于地方政府在處理突發公共安全事件時缺乏科學的決策和有效的管理，公共安全事件擴大，人民生命財產受到破壞。因此，提高地方政府的決策和管理能力是地方政府應急管理的關鍵和核心。地方政府為不斷的提高決策和管理能力，應聘請相關的專業的專家對應急管理進行科學的布局和策劃，使當地政府的應急管理專業，科學，高效。

第五，信息暢通無阻，社會力量參與應急管理，社會保障措施得到全面加強。在信息時代，尤其是在互聯網高度發達，新媒體傳播加速之下，信息的溝通和傳播是無法阻止的。地方政府在公共突發事件發生時應建立信息及時公開機制，掌握信息溝通和交流的主導權，有效引導輿情，尊重民眾知情權的同時引導民眾正確認識公共突發事件并參與到公共突發事件的自救和互助中，成為地方政府應急管理的有效補充。單靠政府力量應對應急管理是不夠的，地方政府在應急管理中應吸納社會公共組織和社會公共管理機構參與，建立多中心的應急管理模式，利用社會資源彌補地方政府在應急管理中的不足，建立起強政府大社會的應急管理模式，充分發揮全社會積極參與的保障措施。

四、結語

在經濟轉型和快速發展的新時期，人們對生活水平的要求越來越高。第十九次全國代表大會明確指出，中國新時期的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，可見民眾對于和諧穩定也提出了更高的要求，作為地方應急管理的直接執行機關和踐行機構，地方政府在應急管理中擔當首要的責任，通過分析我們清醒地認識到了地方政府應急管理的現在以及存在的問題，正視這些問題，從建立和完善應急管理體制，提高地方政府的應急管理和決策能力，加強信息交流和溝通以及全面強化保障措施等方面提出新的思路和想法，建立以政府為主體、社會力量廣泛參與的應急救援組織，為中國特色應急管理體系注入強大動力，不斷提高地方政府應急管理能力，保障好民眾的生命財產安全，將突發事件扼殺在搖籃里，將突發事件的損失降到最低，為維持地方經濟的發展和地區的和諧穩定而不斷努力，為全面實現小康社會而不斷努力。

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