“曬出家底”，促進行政事業性國有資產加強監管

背景材料：

今年10月23日，十三屆全國人大常委會第十四次會議審議了國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告，聽取了財政部部長劉昆受國務院委托作的關于2018年度全國行政事業性國有資產管理情況的專項報告，兩份報告較為全面地展示了各類國有資產的基本情況和資產管理的成效。

綜合報告顯示，2018年，全國國有企業（不含金融企業）資產總額210.4萬億元，負債總額135.0萬億元；全國國有金融企業資產總額264.3萬億元，負債總額237.8萬億元；全國國有土地總面積50552.7萬公頃，國有森林面積8436.6萬公頃，全國水資源總量27462.5億立方米，內水和領海面積38萬平方公里。

行政事業性國有資產專項報告主要包括資產負債總量，相關管理制度建立和實施，資產配置、使用、處置和效益，推進管理體制機制改革等情況。報告顯示，截至2018年底，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產23.6萬億元。其中，行政單位資產10.1萬億元，事業單位資產23.4萬億元。中央行政事業性國有資產總額4.7萬億元，負債總額1萬億元；地方行政事業性國有資產總額28.8萬億元，負債總額8.9萬億元。

2017年12月30日發布的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》要求，自2018年起，國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況，這項制度是黨中央加強人大國有資產監督職能的重要決策部署。年度報告采取綜合報告和專項報告相結合的方式，專項報告分別反映企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源等國有資產管理情況。2018年10月國務院專項報告了金融企業國有資產管理情況，今年則是首次“曬”出了我國各級各類行政事業性國有資產的“細賬”。

行政事業性國有資產是國有資產的重要組成部分，是行政事業單位貫徹落實黨中央有關決策部署、保障職能履行、提供公共服務的重要物質基礎。黨的十八大以來，我國各地區、各部門提高行政事業性國有資產使用效率和效益，行政事業性國有資產規模不斷壯大，管理能力不斷增強，職能作用不斷提升，保證了行政事業單位履職和發展需要。但現階段，我國在行政事業性國有資產的管理理念、體制機制、基礎工作、規范管理和法制建設等方面還存在不少問題，本期監督沙龍將圍繞我國行政事業性國有資產管理的相關問題展開討論。

“家底”漸豐厚，管理需跟上

主持人：相較于以前我國許多行政事業單位辦公條件落后、公共服務能力有限的狀況，隨著經濟社會的快速發展，近年來我國行政事業性國有資產快速增長，極大地提升了公共服務質量。這類國有資產的家底以前不得而知，此次披露為33.5萬億元，這是一個不小的數字。現階段我國行政事業性國有資產具有怎的特點？總體現狀是怎樣的？

胥朝陽：與企業的國有資產相比，行政事業性國有資產兼具形態多樣性、分布廣泛性、公益性、共享性等特點，利用效率較低，閑置現象較為嚴重。

劉熙：如報告反映，現階段我國行政事業性國有資產呈現出體量巨大、增長迅速和管理水平提升、服務保障能力不斷提高等特點，除這些總量特點之外，還有部分結構性特征也是值得關注的：

一是按政府層級看，地方行政事業性資產總量明顯高于中央。全國行政事業性資產總額33.5萬億元，其中中央4.7萬億元，占14.03%，地方28.8萬億元，占85.97%。這與我國政府間財政支出的水平基本一致，也可以視為現行財稅體制的一個注解：中央政府雖然通過分稅制集中了大量的財政收入，但通過轉移性支付，將財政資金集中在地方使用，使地方受益，形成了大量地方行政事業性資產。二是從單位分類看，行政單位資產10.1萬億元，占比30.15%，事業單位資產23.4萬億元，占69.85%。事業單位是提供公共服務的主體，教育、醫療衛生、文化和科技行業資產的較快增長，有效地促進社會事業發展。三是從資產質量看，凈資產比重高。全國行政事業性國有資產中，凈資產23.6萬億元，占比70.45%。僅從財務角度看，凈資產占比高說明資產的總體質量較高。另外，凈資產的中央占比是78.72%，地方69.1%，中央高于地方接近10個百分點，側面反映出地方負債較多的情況，這也是一個值得關注的特征。四是從資產構成看，流動資產占比較高。全國人大常委會預算工作委員會主任史耀斌所作《行政事業性國有資產管理情況的調研報告》指出，2018年全國行政事業性國有資產中流動資產占近40%，規模超過13萬億元，其中銀行存款就有約4.8萬億元。流動資產出現多于固定資產的異常現象，考慮可能的資產核算因素之外，也反映出流動資產占比偏高、規模偏大的問題。

盡管缺乏國際和年度比較數據，但僅從本次報告情況看，我國行政事業性國有資產呈現出規模大、質量較高、發展向好的總體狀況，不過也反映出一定的問題需要引起重視。

程一江：現階段，我國行政事業性國有資產仍以服務性為主要目的。其中行政單位國有資產主要用于保障履職需要，事業單位國有資產主要用于保障公共服務，促進社會事業發展，包括公共基礎設施、教育、醫療衛生等與民生密切相關的事業。無論是行政單位國有資產還是事業單位國有資產，均是非營利性的。

從總體現狀來看：一是從總量看，行政事業性國有資產規模迅速擴張，流動資產占比較高。根據財政部披露的數據，截至2018年底，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，其中行政單位資產10.1萬億元，事業單位資產23.4萬億元；流動資產占比約40%，總規模超13萬億元，其中銀行存款約4.8萬億元。二是從結構看，行政事業性國有資產在各單位之間仍存在配置不均衡現象，這種矛盾在基層可能更突出。

陶慧平：近年來，行政事業性國有資產管理制度不斷完善，為進一步加強全國行政事業單位國有資產管理，財政部于今年初開始了全國范圍的2018年度行政事業單位國有資產報告編報，最后匯總數據為33.5萬億元，“家底”很豐厚。我在行政事業單位財務審計監督崗位上工作了31年，現階段行政事業單位的國有資產管理，歸納起來主要存在以下六個問題：一是單位重視不夠。行政事業單位普遍認為資產管理是財務人員的事，“重資金、輕資產”“重購置、輕管理”的現象比較突出；二是財務核算不清。行政事業單位長期資產支出在“資本性支出（基本建設）”和“資本性支出”支出經濟分類科目核算，這兩項支出應當形成國有資產。全國行政事業單位決算報告中的這兩項支出只有約三分之一形成了長期資產，約三分之二直接列支，沒有形成國有資產。行政事業單位對公共基礎設施的入賬主體、入賬成本、入賬形式不清楚，導致在這兩項支出中購置的公共基礎設施入賬缺失。三是在建工程滯留。有的行政事業單位的固定資產已竣工使用多年，但一直沒有辦理竣工決算，長期滯留于“在建工程”，在建工程轉固手續緩慢。四是核銷批準不力。行政事業單位的固定資產毀損、報廢、盤虧需經當地國有資產管理部門批準核銷，有的國有資產管理部門出于謹慎考慮不予批準。五是盤點執行不嚴。固定資產每年末清查盤點，但年末工作繁忙、時間緊，一些行政事業單位沒有履行該程序，國有資產“賬實不符”。六是使用效率不高。如會議用房，有些地方行政事業單位都配置大、中型會議室，這些資產使用率較低。針對這些問題，行政事業單位應強化國有資產管理意識，切實摸清國有資產底數，進一步加強國有資產管理。

主持人：由前述的特點及現狀來看，反映出我國行政事業性國有資產存在什么樣問題？行政事業性國有資產管理的重要意義體現在哪些方面？

胥朝陽：我國行政事業性國有資產緊缺與閑置（低效）現象并存。行政事業性國有資產管理的重要意義體現在，依法依規構建可持續發展導向的行政事業單位國有資產管理（使用、核算、評價、監督）體系，破解我國行政事業性國有資產緊缺與閑置 （低效）并存問題，改善行政事業性國有資產使用狀況，提升行政事業性國有資產使用效率與效益，增進人民群眾滿意度。

劉熙：資產的結構性特征反映出我國行政事業性國有資產存在一些問題：首先，資產配置尚有優化空間。政府層級之間中央資產偏低，行政與事業之間事業單位占有資產過多，不同部門、單位之間資產調配困難等等，反映出財權與事責不完全協調，委托、受托責權有待規范和公共利益部門化、單位化等政府治理上的難題。其次，資產核算反映存在技術困難。由于歷史等原因，固定資產、無形資產等的價值無法客觀反映，如大量無歷史成本的住房、土地和文物等，采取名義價格入賬，這也是造成固定資產等占比相對較低的原因之一。另外，目前行政事業性資產負債表反映尚不充分。如地方政府債務投資項目形成資產大量聚集在政府平臺等國有企業，與企業的資產債務混合，僅以行政事業單位的長期股權投資等難以準確反映。最后，資產配置的績效難題。體量巨大的行政事業性國有資產配置效率如何？資產閑置、浪費、重復、低效的問題屢有顯現，以資產存量和使用績效配置資產，保障行政單位有效運轉和促進各項事業發展還有一段距離。

行政事業單位國有資產管理是財政管理的重要基礎和有機組成部分。進一步規范和加強行政事業單位資產管理，有利于解決現行行政事業單位資產管理存在的突出問題，也有利于加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的行政事業單位資產管理體系。

程一江：目前我國行政事業性國有資產存在如下問題：一是流動資產占比偏高，特別是銀行存款占比較大，說明當前現金管理的績效不高，盤活存量資產的空間較大；二是行政事業性國有資產配置的結構性矛盾比較突出，部分行政事業單位資產閑置，部分行政事業單位資產短缺，資產配置效益有待提高，統一調配的空間較大。

加強行政事業性國有資產管理的重要意義主要表現在以下幾個方面：一是有利于推進政府治理體系和治理能力現代化，更好發揮政府職能作用。行政事業性國有資產是國家配置給行政事業單位，用于其履行行政管理和服務社會事業發展職責，作為行政事業單位發揮政府職能作用的重要物質基礎。加強行政事業單位國有資產管理，深化行政事業性單位體制機制改革，是推進政府治理體系和治理能力現代化、更好發揮政府職能作用的重要保障。二是有利于提高國有資產使用效益，促進國有資產保值增值。目前，行政事業單位國有資產閑置浪費現象比較普遍，存量資產盤活利用率不高，要切實通過完善行政事業單位國有資產管理體制，提高資產使用效益，促進國有資產保值增值。三是有利于降低行政事業單位運行成本。將行政事業單位資產配置與預算管理和績效評價相結合，提高資產配置效率，減少不必要的投入和損失浪費，從而做到厲行節約，降低行政事業單位運行成本。

主持人：資產規模越大，意味著各級管理部門的責任越大，現階段我國行政事業性國有資產管理上存在哪些問題？

胥朝陽：現階段我國行政事業性國有資產管理上存在領導重視不夠、調配處置手續繁瑣、評價體系不健全、使用效益有待提高等問題。

劉熙：行政事業單位國有資產，目前實行“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制。《行政事業性國有資產管理情況的調研報告》專門指出了當前行政事業性國有資產管理上存在的突出問題和不足，除上面提到的流動資產占比偏高之外，還有權責界定不夠明晰，缺乏有效激勵約束機制，強調“單位占有”共享共用推行難，資產配置只講需求、不計成本等問題。上述問題，可以歸入職責分工、制度建設、方式方法、基礎設施和人力資源等管理的各個方面。還可以擴展舉例，比如各級財政部門與相關部門之間管理職責不夠協調；部分制度體系不夠健全；資產管理的資源配置職能沒有充分發揮；資產使用、處置管理等需要進一步規范，管理方式有待改進；管理基礎薄弱，基層單位業務力量相對不足，資產管理隊伍建設需要進一步加強等。

程一江：現階段我國行政事業性國有資產管理上存在如下問題：一是資產產權登記不完善。部分行政事業單位不動產權證缺失，這在基層較為普遍。二是部分資產未納入行政事業單位賬內核算，游離監管之外，存在風險隱患。三是不同行政事業單位之間資產配置不均衡，資產配置與實際需求、預算管理、績效評價工作的銜接有待進一步優化。四是行政事業性國有資產處置管理不規范。主要表現為：資產閑置的行政事業性單位管好用好國有資產的積極性、主動性不強；部分行政事業單位處置國有資產未實行“收支兩條線”管理。

持續加強人大監督，為國有資產筑牢“防護墻”

主持人：《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》自2018年起實施，今年5月十三屆全國人大常委會貫徹落實《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》五年規劃 （2018－2022）出臺，如何看待這一系列的制度規劃？制度部署釋放出怎樣的信號？

胥朝陽：這一系列的制度規劃，是依法依規健全國有資產管理體系、強化國有資產管理的重要舉措，將引發后續國有資產管理的持續發力。

劉熙：國有資產管理情況報告和審議監督，是提高國家現代化治理水平的重要舉措，具有重要的戰略和現實意義。按規劃，金融企業國有資產管理情況專項報告和行政事業性國有資產管理情況專項報告已順利完成，企業（不含金融企業）國有資產管理情況專項報告和國有自然資源（資產）管理情況專項報告在明后兩年完成。通過不斷努力，我國國有資產管理情況報告制度，正在逐步建立健全，并穩步有序推進。這一制度部署和實施，是貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監督職能的要求，釋放出將持續加強人大監督、不斷加強國有資產管理的信號。

程一江：習近平總書記曾說過，“國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。”這些制度的出臺，實際上是黨中央加強人大國有資產監督職能的重要決策部署，是維護人民基本權益、管理好使用好全民所有資產的必然要求，對增加國有資產管理公開透明度、完善國有資產管理體制、促進國有資產保值增值、實現國有資產全民共有共享具有重大意義。同時，國有資產管理報告制度從確立到成熟是一個持續性過程，應立足以人民為中心的基本立場，持續完善國有資產報告制度，使其成為人民行使當家做主基本權利的制度工具、政府提升國有資產管理水平的內在動力。

制度部署的目標是為了全面摸清國有資產家底，厘清國有資產管理體制機制，建立健全國有資產管理情況報告和監督制度，為向全國人民交出國有資產“明白賬”“放心賬”奠定堅實基礎。以人大監督為核心的制度安排在給國有資產管理體制帶來變革的同時，也有助于“倒逼”各級政府、部門履職盡責，提高國有資產管理績效。為了增強監督實效，下一步人大會加強跟蹤監督和日常監督，對監督過程中發現的問題，加大督促整改問責的力度。

陶慧平：人民群眾十分關注超22萬億元的財政支出情況，形成多少國有資產，國有資產狀況如何。國有資產屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，人大是全國人民的代表。國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況這項制度，符合憲法和法律有關規定，符合人民群眾期待，對于國有資產管理提升到一個更高層次，意義重大。

主持人：10月23日，十三屆全國人大常委會第十四次會議第二次全體會議聽取了全國人大常委會預算工作委員會主任、全國人大財政經濟委員會副主任委員史耀斌所作關于行政事業性國有資產管理情況的調研報告。調研報告指出，行政事業性國有資產的管理評價不夠全面，評價指標體系也不夠系統。而因缺乏成本效益等經濟性評價指標，導致一些地方和單位不同程度存在資產配置只講需求、不計成本，資產使用不講勤儉節約，造成閑置浪費等情況。從績效管理的角度，如何提升行政事業性國有資產的使用效率？

胥朝陽：一是在依法依規管理的基礎上，堅持國有資產的動態管理 （非靜態、短期）觀、動態保值增值觀。實踐中，欲動態保值增值除按照法律規范管理外，關鍵是閑置（低效）資產的及時有效處置或及時有效使用。當前背景下，特別強調不要拖延閑置（低效）資產的處置（拖延意味著沒有保值甚至是貶值），拖延意味著不擔當（當前此問題較突出）。例如，黨的十八大以來，中央馳而不息地加強黨風政風建設，對領導干部公務用房、公務用車做出明確規定，各級領導干部積極響應遵照執行，但清退出的部分公房、公車卻在閑置睡大覺，并未及時調配發揮應有的效用；機構調整合并中公房配置不及時不到位的現象，亦導致國有資產的閑置（低效）。對事業單位管理的具備經營屬性的閑置（低效）資產，經過合規性評估后，盡可能創造條件引入市場機制處置。政府部門對因客觀原因導致的資產損毀應依法依規及時批準核銷，對因主觀原因導致的資產損毀應督促責任單位及時收回補償并根據情況追責，對因主客觀共同原因導致的資產損毀要科學界定并及時處理。

二是事業單位國有資產的及時有效處置或及時有效使用（配置），是其最大限度保值增值的基礎。處置或配置需要有大格局、戰略眼光，而不應僅局限于本事業單位，而是配置到其能最大限度發揮作用的地方。例如，高等學校國有資產的保值增值不應局限于經濟價值的增加，還應注重其配置所產生的社會效應（人才培養質量、認同社會主義核心價值觀）；對從事大氣、水體監測的事業單位，應著重考察其國有資產配置所產生的環保生態效應等。

劉熙：行政事業資產是財政支出的延續，在財政收支矛盾凸顯的宏觀背景下，實行全面績效管理必然要求加強行政事業性國有資產管理。同時，我國行政事業性國有資產管理的問題也反映出，行政事業性資產的績效還有提升空間，而管理水平未達到理想狀態是重要原因，因此要向管理要績效，開展全面績效評價管理：一是資產管理與預算管理有機結合。要樹立資產管理與預算管理同樣重要的觀念，實施全面的資產配置預算編制，優化資產資源配置效率。二是構建科學的績效評價指標體系。在政府會計改革的背景下，不斷強化行政事業的成本核算，細化資產核算，結合資產的存量、結構以及財政支出類績效指標，構建科學可行的資產績效評價指標體系。三是績效評價結果剛性約束。任何績效管理的最終目的都是評價結果的利用，以績效結果這個末端促進資產配置這個前端，實現管理閉環。同時，也以資產的使用效率為主要依據，約束資產使用、占有主體的新增資產配置、提供公共服務等行為。

程一江：一是要建立健全行政事業性國有資產管理績效評價制度，在考慮績效評價目標時，要考慮資產管理的經濟性、效率性和效益性等方面。二是合理設計行政事業性資產管理績效評價指標體系，圍繞經濟性、效率性和效益性設置合理數量的考評指標，采取定性與定量相結合，重點解決資產配置的經濟性、資產利用的高效性和資產管理的效益性，如資產配置經濟性方面，可考慮設置資產配置需求合理性、資產采購預算節約率等指標；資產利用的高效性可考慮人均資產數量、資產調劑/共享利用率等指標；資產管理的效益性可考慮資產保值增值率、資產處置的合規性等指標進行評價。三是要切實加強評價結果的運用，對資產管理績效好的單位，在資產配置預算方面優先保障；對資產管理績效差的單位，要及時督促整改，同時可考慮減少其資產配置預算，“倒逼”其加強資產管理，盤活存量資產，減少資源浪費。

主持人：目前就行政事業單位而言，由國資監管、審計監督、紀檢監察等部門共同監督，國資流失浪費現象總體減少。基于現階段存在的問題，如何進一步確保行政事業性國有資產不流失、不貶值、不浪費，盡可能讓國有資產實現增值？

胥朝陽：一是在黨委統一領導下，行政事業單位的資產（或財務）部門應定期分析國有資本規模、類型、空間分布、使用狀況等基本數據信息，把握流量流向等國有資本運行規律，牽頭建立國有資本預算的編制、執行、分析制度，建立部門聯動機制，做好國有資本監督管理及決算工作。

二是單位應制定《二級單位資產使用績效考核實施方案》，將年度部門國有資產使用效率等事項作為二級單位及其負責人綜合考核指標，促進二級單位負責人增強國有資產有效使用意識，主動申請調出閑置（低效）資產。

劉熙：監督歷來是防止國有資產流失、浪費以及保值的有效手段。在我國的國有資產監督體系中，來自人大權力機構的監督居于最高層級。長期以來，由于缺乏制度設計和有效手段，人大對國有資產的監督權力行使不足。近年來通過國有資產管理情況報告等制度的建立，人大監督持續加強并進一步做實，未來需要進一步統籌協調各種監督力量，形成規范有力、協調互補的監督體系。另外，從增值的角度來說，外部監督由于具有事后性和偶發性等特點，難以對國有資產實現事前的優化配置和事中資產使用、處置的精細化管理，需要資產管理、使用的各級行政事業單位的內部監督，也需要各級財政部門、各級主管部門等資產管理部門的績效評價和宏觀調配。因此，實現行政事業性國有資產的保值增值，是一個系統性工程，需要多方參與，協調配合，各有側重。

程一江：一是落實主體責任，發揮行政事業單位管好用好國有資產的主動性和積極性。二是完善相關制度，確保行政事業性單位管理利用國有資產無政策障礙，同時在政策制定上考慮激勵因素，增強各行政事業性單位管理利用國有資產的動力。三是將資產配置與預算管理有效銜接起來，對存量資產能滿足需求的情況，對其新增資產配置預算要嚴格審核，進一步提高資產配置效率。四是要盤活存量資產，包括閑置固定資產和流動資產，探索國有資產市場化運營機制，最大限度發揮資產使用效益。五是嚴格審批程序，嚴禁未經審批隨意處置國有資產，造成國有資產流失。

陶慧平：為確保行政事業單位國有資產不流失、不貶值、不浪費，實現國有資產的保值增值，就必須做到以下三點：一是切實摸清“家底”。國務院向全國人民報告國有資產管理情況，關鍵是數據真實、“家底”明白，但一些行政事業單位的國有資產賬實不符、賬表不符、賬卡不符。“家底”不清，那么后續的資產配置、調劑和管理等都會乏力。現在行政事業單位國有資產最大的“家底”不清，是公共基礎設施的“家底”不清，各地財政部門應執行《財政部關于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業單位資產核算的通知》（財會〔2018〕 34 號）精神，與國有資產管理部門相互配合、協調聯動，督促行政事業單位對國有資產進行清查核實，務求實效，進一步摸清“家底”。二是配置預算結合。在編制預算時，應要求填報資產配置情況，資產管理與預算管理銜接。預算管理部門和國有資產管理部門共同審核，嚴格執行行政事業單位資產配置標準，加大國有資產調劑、共享力度，提高財政資金使用效率，有效緩解財政支出壓力。三是內控完善落實。截至2018年底，全國行政事業性國有資產總額33.5萬億元，由一百多萬行政事業單位具體管理。突出單位的主體管理責任，強化效率意識，建立健全行政事業單位國有資產內部控制制度就尤為重要。加大培訓和檢查力度，指導行政事業單位進一步完善內控機制，將國有資產管理制度執行到位。■