論我國國有企業構建完善法律合規體系的必要性

潘尤迪　喬驕

關鍵詞 國有企業 合規體系 “走出去”戰略 法律合規

作者簡介：潘尤迪，中國法學會會員，元達律師事務所注冊合伙人/顧問，律師，美國斯坦福大學法學院碩士;喬驕，元達律師事務所律師，澳大利亞悉尼大學法學院碩士。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.199

一、央企合規管理相關文件的出臺背景

國務院資產管理委員會公布的數據顯示，到2018年底，中央企業境外單位是11028戶，分布在185個國家和地區，境外資產總額7.6萬億元，全年營業收入是5.4萬億元，利潤是1318.9億元。中央企業“走出去”取得了明顯成效。特別是在踐行“一帶一路”倡議的過程當中，中央企業“走出去”也逐步從資源開發、基礎設施建設拓展到更多元的產業合作，各類創新投資方式也不斷豐富。

然而，在中國企業，特別是中央企業“走出去”的過程當中，仍然面臨著較大的挑戰和風險。其中非常重要的一點就是合規風險。在面對日益嚴峻復雜的國際貿易環境之時，時代也要求各企業積極應對合規風險，加強針對企業內部及外部的合規管理。為促使企業增強在境外經營的合規管理意識，提升其針對境外經營活動的合規管理水平，國務院國資委和國家發展改革委等七部委先后在2018年底印發了《中央企業合規管理指引（試行）》、《企業境外經營合規管理指引》兩份綱領性文件（以下簡稱“兩份《指引》”），為中國企業走向全球大合規奠定了基礎，指明了方向。

二、合規的概念和內涵

“合規”，作為一個專業名詞，較早是在金融行業普遍使用。?自2007年開始，合規的概念被其他行業開始使用，其背景是因為美國司法部和美國證券交易委員會開始嚴格執行美國《反海外賄賂法》（FCPA）。這個時期，很多在美國的上市公司所稱的合規就是指的這種狹義上的、遵從美國《反海外賄賂法》，即FCPA合規。隨后，經濟合作發展組織（OECD）以及英國政府也頒布了類似的公約和法案。

隨著互聯網經濟的發展，很多跨國公司開始把狹義的反賄賂合規擴展到更廣泛的范圍，包括反壟斷、產品質量、環保、信息保護、網絡安全等。企業內部開展合規管理時也逐漸開始參照反賄賂合規的方法論。國際標準化組織于2014年發布《ISO 19600： 2014合規管理體系指南》。該國際標準明確了合規管理體系的各項要素，建立了一個完整的合規管理系統的流程，可適用于任何企業。2017年12月，中國出臺了等同采用標準《合規管理體系指南》（GB/T 35770-2017）。而隨著兩份《指引》的發布，“大合規”的概念步入企業的視野。

兩份《指引》對“合規”一詞給出了如下定義：

“第二條 ?……本指引所稱合規，是指中央企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求。”

——《中央企業合規管理指引（試行）》

“第三條 ……本指引所稱合規，是指企業及其員工的經營管理行為符合有關法律法規、國際條約、監管規定、行業準則、商業慣例、道德規范和企業依法制定的章程及規章制度等要求。”

——《企業境外經營合規管理指引》

“大合規”主要有以下內涵。首先，合規的“規”之含義非常廣泛。它包括三個層次的“規”。第一個規是法律、法規;第二個規是企業內部的規章、制度;第三個規是企業應遵守的道德規范。其次，合規的“合”之操作非常豐富。在適用主體方面，合規要求適用于企業的各個業務領域、各個部門、各級子企業與關聯企業以及全體員工。在貫徹執行方面，合規要求貫穿企業的決策、運營、監督等各環節。在持久建設方面，合規要求建立起全面的合規意識以及合規文化。最后，大合規要求有一個完整的合規管理體系?！镀髽I境外經營合規管理指引》對合規管理體系進行了詳細的描述。該體系由若干個要素組合而成，要素之間相互配合便可實現合規義務。

三、全球化背景下央企合規的意義

（一）央企合規指引是符合政策導向的必然選擇

事實上，如本文上文所提及的那樣，各行業監管機構早已開始關注并完善各行業的合規要求。例如2006年10月20日生效的針對銀行業的《商業銀行合規風險管理指引》、2017年7月1日生效的針對保險行業的《保險公司合規管理辦法》、2017年10月1日生效的針對證券行業的《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》等等。在各行業的合規監管規定基礎之上，2017年12月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合發布了跨行業的國家推薦性標準——《合規管理體系指南》（GB/T 35770-2017）。該國家標準于2018年7月1日起正式實施，覆蓋了企業的合規管理體系、識別和評價合規風險、建立并改進合規管理流程、應對和管控合規風險等各個方面。2018年12月26日，國家發改委、外交部、商務部、國資委、中國人民銀行、國家外管局及全國工商業聯會又聯合發布了《企業境外經營合規管理指引》。可以說，在行政監管層面，各行業監管部門在推進企業合規化發展方面持非常一致的傾向性。

而央企作為一個較為特殊的企業類型，合規體系也必然有其特殊性。在此背景下，國務院國資委于2014年發布了《關于推動落實中央企業法制工作新五年規劃有關事項的通知》（國資發法規〔2014〕193號） ，對企業法律風險防范機制的深化、法律顧問制度和法律工作體系的搭建以及合規管理能力和依法治企能力的提升均提出了明確的要求;同時還要求企業“大力加強企業合規管理體系建設”。2015年12月8日，國資委又發布了《關于全面推進法治央企建設的意見》（國資發法規[2015]166號） ，明確要求央企更快地提升其合規管理能力，建立起一個由總法律顧問領導，法律事務機構牽頭，相關部門共同參與的，行之有效的合規管理工作體系;制定出一套統一有效、覆蓋全面、內容明確的合規制度;加強針對企業各部門、各人員的合規教育培訓，實現全員合規。此后，國務院國資委選定中石油、中國移動、招商局集團、中鐵和東方電氣，共五家央企，作為開展央企合規體系建設的試點企業。2018年11月2日，基于在以上試點企業取得的經驗，國資委正式頒布了《中央企業合規管理指引（試行）》。

從政策導向層面來看，各央企從內部進行機構改革同時制定內部合規制度，開展合規培訓等，也是順應當前行政監管要求的必然選擇。

（二）央企合規指引是央企應對世界多元化的必然要求

近年來，“一帶一路”倡議引領國際合作向前發展，而國有企業特別是中央企業發揮著“主力軍”和“領頭羊”的作用。 在央企不斷推進海外建設和輸出過程中，不僅需要面對愈發嚴格的監管要求，也需要面臨超越法律的博弈。而央企的合規管理能力正是其國際競爭力的重要體現。

在面對日趨嚴苛的合規要求的同時，中國企業“走出去”的過程中可能還會面臨更嚴重的政治、文化和宗教等差異。比如利比亞動蕩期間，中國商務部部長姚堅在新聞發布會上透露，中資企業將因此受到重大損失，央企在利比亞的項目也全線暫停。 再比如中緬密松水電工程停工事件 以及中國北汽福田汽車股份有限公司在印度遭遇文化障礙 ，提醒中國企業在海外需考慮當地文化、宗教背景以及政治環境，清醒認識到世界各國多方面的差異，接受和遵守各國差異化的要求。

在多元世界及多元要求的全球宏觀局勢下，全球范圍內的商業實體均開始重視或逐漸強化企業自身的合規管理;這一企業發展新潮流已席卷全球。而中央企業作為希望走出中國的企業的先鋒帶頭人，更加需要加強合規管理工作，把握和適應國際要求和規則，才能更好的佇立于全球企業競爭的大潮中。

（三）央企合規指引是央企回應全球挑戰的必然途徑

面對世界各國政治、文化、宗教與語言的差異，兩份《指引》顯示了我國高度重視企業法治建設的態度。同時，在我國經濟不斷發展以及中國企業“走出去”宏偉戰略的大背景下，兩份《指引》不僅指明了央企合規的方向，也回應了世界各國對中國企業更高的合規要求。

央企對于保障我國經濟健康發展的重要地位無需多言。正因如此，央企更需要實現高質量發展以作出重要表率作用。為了更好地發揮央企帶頭作用，深入推進企業法治建設，目前中國國內對于率先推動央企合規建設的要求不斷增強。但是從實踐的層面，央企仍存在大量不合規經營行為，導致與企業法治建設的要求之間存在一定的脫節與不適應的情形，在面對客觀需求與實踐之間存在差異的情形下，兩份《指引》為央企指明合規管理改革的方向，加快了我國的法治與國際接軌腳步。

四、結語

經濟全球化的背景下，國有企業響應“走出去”的號召不斷開拓海外市場，海外投資與運營日益活躍。鑒于各國家地區法律環境、文化背景等方面存在差異，央企作為中國企業的主要代表，其能否合規運營將直接關系到中國企業的國際化形象和國有資產的安全。為此，兩份《指引》意在從央企運營的不同業務環節和合規制度的不同領域為央企海內外投資運營提供合規助力。

注釋：

劉維.國資委談央企“走出去”：全年營業收入5.4萬億元[EB/OL].http：//www.chinadevelopment.com.cn/news/zj/2019/10/1574442.shtml，2019-10-17.

陶光輝.向合規靠近[J].法人，2018，175（9）：68-70.

關于推動落實中央企業法制工作新五年規劃有關事項的通知（國資發法規〔2014〕193號）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2590860/n2590862/c3718525/content.html.

關于印發《關于全面推進法治央企建設的意見》的通知（國資發法規[2015]166號）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html.

王林.“一帶一路”上 國企怎么當好“主力軍”和“領頭羊”[N].中國青年報，2015-08-02（3）.

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北極星電力網新聞中心.教訓|中國對外投資啟示錄：緬甸水電站的失敗教訓[EB/OL].http：//news.bjx.com.cn/html/20180427/894426.shtml，2018-04-27.

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