監警協作機制研究

關鍵詞 監警協作 監察改革 協同運用權力

基金項目：本文系南京森林警察學院2019年度大學生創新創業訓練計劃國家級創新訓練項目《“掃黑除惡背景下監察體制改革對偵查權影響的實證研究”》，（項目編號：201912213016）。

作者簡介：魏薇，南京森林警察學院偵查學院學生。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.132

一、問題的提出

2016年11月，我國在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作;2017年11月，在全國范圍內推開國家監察體制改革試點工作;現如今這一改革在全國范圍內已是一項重點工作，改進因改革而成立的新監察委員會的相關制度更是重中之重。這個整合了中華人民共和國監察部、國家預防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局等部門的新監察委員會，是黨的反腐利器。《憲法》第一百二十七條規定，國家賦予監察委員會監察權，讓其履行監督，調查，處置的職責。但憲法和監察法對監察機關的授權并不完整，在很多方面，它都需要與其他部門相配合，為監察機關賦權的憲法法條未能給出出詳盡的法律解釋，規范其他機關的法律也未做出相應調整，這是其在法律上面臨的問題。2018年刑事訴訟法的修正案中提到了檢查機關與監察機關的工作銜接，為監檢關系確立了方向。國家對監察機關與刑事司法之間的銜接著重關注，相繼出臺相關司法解釋，為其做出具體調整。監察機關與審判機關、檢察機關的分工配合已經明確了，但監察機關與執法部門的分工配合卻仍舊模糊不清。

監察機關的監察權是不完整的，在執行性權力上需要公安機關的協助。監察機關可以行使監察權，對違職人員進行調查，但監察機關并不具備執行調查的權力，執行性權力由公安機關保留。法律上并未對監警協助機制進行明確詳細的規定。憲法和監察法只對警監關系進行了原則性的規定，規定其要“相互配合，相互監督”，但這只是一個總論，并沒有相關法律法規規定其具體的配合方式。在實際操作中，監察機關與公安機關的溝通方式基本沿襲了監察委員會成立前的舊制度，由監察機關直接與公安機關聯系。監察委員會的前身原本是一個黨內機構，但現在它是一個國家機關，不但監督黨員還監督非黨人員。很明顯這種舊的機制無法滿足監察機關現有需求，需要重新建立一個新的體制滿足監察機關聯系更多機關部門的需要。

根據憲法的“相互配合，相互制約”，公安機關與監察機關的協作必須分工明確。在權力與義務的分配方面必須有著法律的規定與約束，才能真正的行使好監察權，而不是濫用公權力。在權力與義務的劃分上，正規的程序和規范顯得尤其重要。監察機關尋求公安機關的協助必須走正當程序，監察機關遞交公文給公安機關，公安機關就需要協助的內容做出判斷回復是否接受，不接受就要明確指出拒絕的理由回復給監察機關。為防止權力濫用，做到權力為民，需要羅列出監察機關尋求協助的事項和公安機關提供的協助具體事項。

二、監警協作機制現狀分析

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過了《憲法修正案》修正，在新修正的憲法第三章第七節中增設了“監察委員會”這一國家機關，隨后在3月20日，人大又通過了《中華人民共和國監察法》。《憲法》第127條第一、二款以及《監察法》第四條，均規定了監察委員會行使監察權的獨立性（不受其他各權力機關、社會團體和個人干涉），以及監察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件時，應該與各權力機關相互制約、相互配合，其中就囊括了執法部門之一的——公安機關。而監警如何協作，成為了業內的熱議話題。

所謂“監警協作”，即是監察委員會在行使監察權、履行監察職責、辦理相關案件的過程中，遇到自身無法克服的障礙時，有權向公安機關提出請求，可要求與其無隸屬關系的公安機關實施協助，相關公安機關經審核同意后，協助其工作以達到實現其監察職能的過程。而當下監警協作的現狀如下：

（一）有法可依，但“監警關系”難以定位

2018年通過的憲法修正案修正和監察法均規定了監察機關在行使職責時有權請求其他國家機關協助，同年隨之而來的刑事訴訟法的修改以及相關法律解釋的發布，監察機關、檢查機關和審判機關在辦理相關案件時相互制約、分工配合的機制得以確立。但《人民警察法》沒有隨之做出修改。也就是說，監察機關在辦理職位犯罪相關案件時，何時需要公安機關協助、公安機關需要如何協助、具體協助流程是什么等相關問題都沒有規范化的法條文本規定。這實質上就是“監警關系”該如何定位、警察行使偵查權和監察委員會行使監察權應該如何配合、又如何制約，并沒有相關法條和法律解釋得以確立，也就是說我國當下規范監警關系的相關法律法規沒有及時發布。

憲法和監察法只對“監警關系”做了籠統的原則性規定，并沒有規定實質性的操作細則。雖然為滿足實際工作需要，各別省份出臺了監警協作的規范性文件（如“公安機關協助監察機關工作的操作規程”），但此類文件級別較低，對構建監警協作機制幫助幫助不大。

因此，監察體制改革后，新成立的監察委員會如何和公安機關互相制約配合，科學構建“監警協作”機制成為了待解決的刻不容緩的問題。

（二）“監警協作”，權力如何制約

監察委員會成立后，我國總共設立了四級監察機關，及國級、省級、市級和縣級。在地方監察委與同級紀委合署辦公，簡稱“紀監委”， 既是執紀機關又是執法機關，履行紀檢、監察兩項職能，構建起了集中統一、權威高效的監察體系。以往的紀委只能對黨員與公務員進行監督管理，現在的監察委已經將監督范圍拓展到非黨員，為營造更加公正公平的社會體制有重大意義。同時職務犯罪案件的偵查權由檢察機關移交給了監察機關，監察機關在辦理相關案件過程中，有權依法向有關單位和個人收集、調取證據、有權訊問涉嫌職務犯罪的被調查人、有權詢問相關證人、有權在特殊情形下留置被調查人、凍結其存款等。

辦理職務犯罪案件時，監察委員會有偵查權，但由于其不具備調查所需的全部手段，而公安機關具有調查案件的能力、設備和機制，因此特殊情況下監察機關需要其協助對案件進行調查。監察機關具有這種調查權只是“決定性權力”，具體執行還是得依靠公安機關。這也就表明，在辦理職務犯罪相關案件時，就要求監察權和警察權權力分工應當明確，否則極易造成權力濫用、權力過大等問題。

（三）程序尚待規范

在當下，監察委員會的工作程序分為線索處置、初步核實、立案調查、受案審理、移送審查等部分。但由于監察法公布時間較短，監察體制改革、監察委員會成立時間較短，監察工作開展還不夠成熟，沒有特別規范化的監察程序。

監察體制改革后，新上任的監察委員會基本沿用了原來紀檢委的辦案流程。但需要知道的是，原來的紀檢委工作中需要公安機關協助時，是一種內部的“黨內協調”，而現在監察委和公安機關同為國家機關的一部分，監警協作是一種新型的、需規范化、合法化、簡明化的新程序。在當下監察委員會行使監察職責，當需要公安機關協助時，程序較為繁瑣。究其原因，主要是由于沒有規范化監察程序，引導監察機關向哪一級公安機關提出需要協助的請求以及協助時公安機關和監察機關權力界限不明顯。

三、監警協作機制完善對策

我國監察委員作為一個新機構從原來體制里獨立出來，對于掃黑除惡肅清社會風氣將發揮積極作用，但其作為一個新機構怎樣去融入現有的政法體制并且與之合作發揮利刃作用確實還存在問題，接下來就監察委員會與公安機關工作中出現的問題提出對策。

（一）法律方面

監察委應該聯合相關學者和機關研究相關憲法法條為自己找法律依據，擬制單獨的監察程序法。提請調整《警察法》等相關法律，新增和出臺與監察委員會合作的相關法律條文，如針對警監協助條款出臺監察方自己的解釋，自己制定規則;人員上細化編制管理制度，適當增加公安機關協助人員編制，在相關政法院校培養和選拔優秀人才，建立和高校的合作關系;監察內部要在經費上做出合理規劃防止濫用和體制內腐敗，為公安機關經費和監察委員會自己的經費制定專門經費制度。推進監察公安一體化，建設以監察委員會為中心各部門聯動的機制，對于推進監察委員會長遠發展有重要意義。機構上成立專門管理經費的機構，此機構專門對內清算經費，對外公布。成立公安機關與監察機關對接的機構，作為溝通合作的窗口。同級黨委中的監察協調機構要積極履行職責推動公安機關與監察機關信息共享、手段互補、攜手共進。

（二）權力義務

明確公安機關、監察機關權力與義務劃分明確邊界防止權力的濫用，明確規定公安機關可協助的事項和要求，監察機關需協助的事項需在正規程序下且屬于公安機關的職權范圍之內。公安機關在正常接收協助事項下不得推諉。公安機關需要協助監察機關的搜查和進行專門性問題指定。公安機關和監察機關工作人員要做到守法、保密、高效的義務。

3.程序：監察機關需協助需提出具體申請發出公函經公安機關內部協定接受方可進行。除理論建設外還應加強實踐探索，找出中現實存在的針對性問題，明確監察機關向哪一級，哪一地公安機關尋求協助分工，確立同級管轄制度，同級監察機關只能向同級公安機關提出協助請求，如遇特殊情況即本級公安機關缺乏權限辦不了的需同級監察機關向上級監察機關報告，由上級公安機關提請上級公安機關協助。如下級公安機關可完成此事，上級公安機關與監察機關商定后，由監察機關指定下級公安機關。因在警監合作中要防范監察權力過大與警察權力過大，所以需要建立程序性機制，制定基本原則，規定監察機關需協助的內容，因法律規定的權力不足以完成監察事物;因基礎設施不足導致不能履職，需要調用公安機關掌握的信息、文件、資料;如果這件事由公安機關出面更方便更省時;因權利限制或無權獨立調查事實真相。只能由監察機關主動向公安機關主動提供協助。監察機關尋求協助必須法律文書，文書上寫清尋求協助的內容和要求，且要求和內容必須在公安機關合法職權范圍內的，特殊情況特殊申請規則。公安機關要制定拒絕協助申請的內容，如“此協助不在職責范圍內”“此協助如果執行將妨礙自己履行職責”“自身不具有解決協助事項的能力”“其他客觀主管原因不能接受”。拒絕協助需聲明理由，若監察機關堅持公安機關協助，須請同級政府或上級監察機關報請上級公安機關決定，需要注意的是不能越級申請。

四、結語

隨著國家將更多的注意力投向反腐反貪工作，監察機關的體制改革是必經的過程。但處于體制改革的初期，我們缺乏實踐的經驗支撐，沒能實現成熟高效的規章流程，面臨著監警關系不清晰，權力制約難和程序足夠不規范三大弊端。以立法推進三大弊端的解決將為我國構建起強有力的反貪腐大網，保障我國加速實現中華民族偉大復興的中國夢。

參考文獻：

[1]王民彪.論我國監查制度的改革[J].人口·社會·法制研究，2016（Z2）：138-141.

[2]王維平.關于推行獨立監查制度的思考[J].哈爾濱職業技術學院學報，2013（3）：125-126.