高校科研經費管理“包干制”初探

章維

【摘 要】 高校科研是國家科技進步的主要“源頭活水”之一，是高校經費管理的熱點、難點之一，2019年國務院《政府工作報告》拉開科研經費“包干制”的序幕。科研經費包干制的目的是尊重科研規律，營造有利于創新驅動發展的高校科研環境，激發科研人員創新的熱情與潛力。通過研究發現，我國高校科研經費存在管理繁瑣等現實問題，難以激發科研人員的創新活力，不利于提升科研水平和培養拔尖創新型人才，提出“包干制”是相對合理可行的高校科研經費管理制度。針對我國科研經費管理的現狀，設計了科研包干制的四大目標優化策略，根據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中辦發〔2016〕50號文精神并結合實際，創新性地闡述了高校實施科研經費包干制的主要內容。由于我國科研“包干制”處于初步探索階段，故文中所提及的有關具體實施方法有待實踐的進一步檢驗。

【關鍵詞】 科研經費管理; “包干制”方式; 柔性約束; 激發創新潛能; 現實選擇

【中圖分類號】 G647.5 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）24-0135-03

一、我國高校科研經費管理的問題探索

“大眾創業、萬眾創新”是我國政府為應對國內經濟發展進入新常態、傳統經濟發展動力不足等問題提出的解決方案，這就意味著科研經費管理要為構建國家創新系統、營造良好創新生態服務，這也是應對國內新的發展機遇及各種挑戰的必然之舉[1]。國家創新系統是由企業、高校和研究機構組成，科研經費管理以創造和傳播知識、技能與新產品為目的，促進各主體之間形成相互作用的網絡系統[2]。高校科研經費管理應成為國家創新體系的基礎，通過科學研究保障高校為國家創新體系提供人才支持，通過知識創造、積累和傳播提供知識基礎[3]。

李穎等[2]認為高校成為國家創新系統中重要行為主體的保障是其擁有良好的激勵機制和創新環境，與國家創新體系功能結構相匹配，直接為創新運作輸送創新人才。劉啟雷等[4]認為高校科研院所是基礎科學研究的主陣地，其知識與研究網絡構成了創新生態系統的內在核心。因此，科研經費管理應當有利于科研團隊結合市場需求和國家經濟發展需要，搞好科技創新、提出前沿理論、推動高科技成果轉化等工作則成為高校義不容辭的責任和義務[5]。

張現紅等[5]通過研究發現，我國科研經費管理行政色彩比較濃厚，各種有悖于科研規律的繁文縟節和繁瑣的科研資金管理程序、制度和辦法，嚴重束縛了科研生產力的發展。江卓[6]也指出，高校科研經費預算的剛性過強，忽視了科研活動本身具有不確定性和不可預見性，導致科研經費預算調整、結題審計過程無法順利進行。可見，高校科研經費的應用管理剛性較強，靈活性不足。

羅麗明[7]指出，高校科研經費管理的預算編制不合理，從而導致預算與實際支出不符;經費不按要求支出，一些科研項目經費預算科目與會計核算科目口徑不一致等問題。曲蕊[8]認為高校有關部門未充分重視科研課題結余經費管理，結余資金管理松散現象普遍存在，結題不結賬現象時有發生。這些研究結果表明，我國高校科研經費管理缺乏完善的制度體系。

鄧海鋒[9]認為高校部分科研項目經費支出未經過科研單位的嚴格把關，存在非項目支出從項目經費中列支的情況，如部分差旅費、材料費等支出的實際發生與項目關聯度不高或無關聯。科研經費的管理過程，滋生一些貪污腐敗的行為時有發生。可見，高校科研經費管理缺乏有效的監管機制。

佘惠敏等[10]通過研究發現，“科研經費‘包干制在很多國家已經實施多年，在我國也有很多企業實行科研經費包干制。國家自然科學基金委員會的部分項目經費就是‘包干制的模式。”高旭軍[11]對西方國家的財務“包干制”進行了研究，得出結論：“財務包干制是西方國家常用的財務報銷方法”。時任美國駐華大使駱家輝坐飛機經濟艙的出發點，是因為美國政府按商務艙的標準以包干制確定了差旅費額度，而不是因為他的道德高尚或者為政府和納稅人省錢。

一些學者認為經費“包干制”對于科研發展有重要的推動作用。王仕濤[12]從“包資”“包管”“包產”角度闡述科研項目經費使用“包干制”，認為它有利于更好地解決科學研究的不確定性和預算要求具體化的矛盾，是推進科研經費管理創新治理變革的重要舉措。李艷[13]認為，高校科研經費管理必須遵循科學研究活動的內在規律，經費管理如何與科研規律完美結合是關鍵。當然，科研經費管理也涉及到科研人員的投入與產出意識、經費合理使用方法。嚴純華[14]提出構建一個科學、高效、誠實、節約的經費申請和支出體系，科研項目負責人要明確自身責任，遵守國家和學校的規定和要求。

以上研究成果說明我國高校的科學研究經費保障和約束體制存在管理繁瑣，難以激發出科研人員的創新活力，不利于提升科研水平和培養拔尖創新型人才。

二、高校科研管理經費“包干制”的實施內容

科研項目經費是推動和保證大學學科系統的創新能力提升的杠桿，創新能力需要良好的學術生態。在雙一流高校和學科建設中，科研經費管理服務水平是學科的生產力、競爭力和發展潛力發生的保障，創新能力是評價雙一流高校一流學科生態系統的重要因子。[15]

（一）橫向科研經費可實行包干制

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳等部門印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）第二條第五款規定：“自主規范管理橫向經費。橫向科研經費納入單位財務管理，由項目承擔單位按照合同約定或委托方要求管理使用。”

橫向科研經費與縱向科研經費不同，本質上屬于經濟合同關系。發包方（如企業）委托承包方（如高校科研人員）簽訂了合同，在合同中會明確約定項目承接人應完成的任務、研究周期、項目完成標準、發包方應向承包方支付的薪酬以及支付方式等具體要求，這就確定了契約關系。橫向項目的成果驗收合格應用于企業，橫向科研經費（扣除學校的墊付費用和管理成本后）就應該歸承包方（如高校科研人員）所有，合同也就履行完成。因此，學校對橫向科研經費可實行包干制。

（二）有開支標準的可實行包干制

《意見》第三條第一款規定：“改進中央高校和科研院所教學科研人員的差旅費管理。”各單位可根據教學、科研、和管理工作實際需要，研究制定差旅費管理辦法，合理確定教學和科研人員乘坐住宿和交通工具等級標準，但應以精簡高效、厲行節約為原則。難以取得住宿費發票（如野外作業）的，在確保真實性的前提下，在標準內據實報銷城市間交通費，按標準發放伙食補助費和市內交通費補貼。

（三）彈性大的費用可實行包干制

1.會議費可實行包干制。《意見》第三條第二款規定：“完善中央高校、科研院所會議管理”。各單位因教學、科研需要舉辦的與高校、科研院所內涵建設有關的業務性會議，其舉辦會議的天數、參加人數以及會議費支出的標準和范圍等，由各單位自行確定，但應以實事求是、厲行節約、精簡高效為原則。因此，科研經費中的會議費可參照國家或地方規定的標準實行包干。

2.培訓費可實行包干制。早在2009年10月，教育部印發的《國家建設高水平大學公派研究生項目學費資助辦法（試行）》第四條規定，“‘國家建設高水平大學公派研究生項目學費的資助標準為：每名留學人員每學年最高不超過3萬美元”。2017年2月，中共江蘇省委組織部、江蘇省教育廳、江蘇省財政廳、江蘇省人民政府外事辦公室印發的《江蘇省高校優秀中青年教師和校長境外研修計劃實施辦法》規定，“省財政資助境外研修人員12個月14萬元人民幣/人，經費主要用于支付研修人員在境外學習期間的基本生活學習費用，包括注冊費、學術活動補助費、醫療保險費、書籍資料費、國際交通費等”。江蘇省教育廳持續多年的“江蘇政府留學獎學金”的資助額度也按照國家、地區按規定的標準一次性資助到人。科研經費中的外出培訓可參照上述精神執行。

3.科研人員可實行高年薪制。進一步提高科研人員的工資薪酬待遇。2007年財政部、教育部《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》規定：“高等學校應按照財權和事權結合的原則，探索并建立與目標、任務和績效掛鉤的資源分配機制。”“財權與事權相結合”是預算原則，科研工作的財政事權是項目，科研經費的支出責任不僅應包括科研人員的工資薪酬，而且應高于教學人員和行政管理人員的薪酬，原因是科學研究工作是極其艱苦的具有探索性和創新性的復雜勞動。科研項目預算中應包含項目組成員薪酬，讓預算內容更加完整，科研項目成本反映也更加完整[16]。

孟含琪等[17]認為，應大幅提升科研經費中人員經費預算和智力報酬所占比例，促進科研人員的工作干勁和創新積極性，降低科研人員鉆空子的沖動。中國科學院院士許智宏認為，未來將在科研經費管理中更大落實“以人為本”的理念，真正彰顯人才的智力價值。

三、科研經費包干制的目標優化策略

提升科研投入產出的效率，最大范圍地激發創新能力是完善學術生態的科研管理目標。經費管理制度的改革是落實政策的關鍵一步。科研經費包干制，是國家科研管理工作長期乃至遠期的戰略部署和戰略思考。科研經費包干制的實施能最大化地解放科研生產力，讓大眾創業、萬眾創新真正落到實處。

（一）目標導向策略

目標導向理論認為，人有了動機就要選擇和尋找目標，目標導向行為是尋求達到目標的過程。由強烈動機而產生的行為由目標導向行為與直接滿足需要的行為構成。目標導向理論強調，要進入任何一個目標行為，都必須通過目標導向行為達成[18]。美國資源委員會認為，科學研究工作是一個探索的過程，科學研究工作必然是以目標為導向尋求達到目標的過程。

（二）“柔性約束”策略

“柔性約束”本為工程學術語，是指由繩索、鏈條和膠帶等柔性物體構成的約束。柔性約束的原理是，將受約束對象保持在一定運動空間內，使其存在一定程度的位移，約束的強弱則取決于柔性約束體的剛度。科研包干制的實施應加強內部控制的嚴格約束。

1.進一步下放執行管理權限。實行“包干制”，科目之間不設比例限制，項目研發資金由依托單位和科研團隊自主決定使用，明確科研經費支出范圍以及哪些內容可以由研發團隊自主安排。

2.進一步明確項目經費使用包干范圍和包干標準。在推廣包干制時，需定好“游戲規則”。筆者認為，要準確評估科研人員的勞動價值同時要防止“濫竽充數”，制定“負面清單”，明確什么樣的費用能包干，什么樣的費用不能包干。國家、地方政府制定統一標準的可先實行。例如國內差旅費、國際合作與交流費用，國家規定了城市間交通費、住宿費、市內交通費、伙食費的統一標準，可按照不超過最高標準包干。又如科研會議費、培訓費，提供真實可信的支撐材料后，按照國家或地方政府規定的統一標準包干。

3.科目之間不設比例限制。激發科研創新活力離不開合理的制度設計。在2019年國務院《政府工作報告》中這一呼聲得到回應——“進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”，以“實現從重過程向重結果的轉變”。

（三）建設科技人員“信用”體系策略

古羅馬思想家西羅說過，“沒有誠信，何來尊嚴？”張月紅等[19]認為，“創造精神財富與推動科學進步的知識群體或許能突破科學的禁區，但未必能抵御與生俱來的各種利益的內在誘惑”。美國、英國在20世紀90年代就成立了關于科學研究誠信的辦公機構;法國起步稍晚，也在2018年成立了類似機構并強調，“科學誠信是信任體系必不可少的”[20]。我國應建立科學研究信用評價體系和專門管理機構，并從立法的高度保護科研誠信。一經發現項目負責人和項目組成員存在違反職業道德、違背科學精神和科研誠信的行為，將直接影響個人信用評價等級，項目承擔單位也要承擔相應的責任和后果。這也是對公民道德提倡高度自律與社會監督相結合的有效管控手段。

（四）建立科研成果評價、遴選與轉化體系策略

進一步完善項目經費遴選體制機制。王志剛部長說，科研經費改革的重點就是以激勵、信任為出發點改進管理。項目遴選要充分結合申報單位科研管理是否規范、科研成效是否顯著，科研隊伍是否具有誠實自律、合作勤奮、自立探索的科學精神，通過改革激發創新主體，讓科研人員有更多獲得感。筆者認為，項目承擔單位應注重經費使用合理性督察和全過程自查，確保項目負責人和項目承擔單位在完成項目目標結果上的高度一致性。

高校科研經費管理的目標是為國家創新系統培育創新創業人才，獲得高質量科研成果產出，從而促進高校為社會服務。為此，高校科研經費管理要激勵高校科研人才培養、科學研究水平提升及高科技成果轉化，這既是構建國家創新系統的現實選擇，也是各大高校不容選擇的歷史使命[21]。

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