國家審計治理“中介組織腐敗”研究

【摘 要】 近年來，隨著越來越多的腐敗借助中介組織來實施，產生了“中介組織腐敗”現象。中介組織腐敗誘發其他腐敗行為，擾亂市場秩序，惡化政治生態，加劇社會整體腐敗形勢，具有極強的腐蝕性和傳染性。文章在分析中介組織腐敗與社會整體腐敗的內在機理以及中介組織存在的監管盲區帶來腐敗風險的基礎上，從彌補監督缺位的視角提出國家審計邊界從審計資金、審計項目、審計政策向審計中介組織延伸，將中介組織納入國家審計監督的邊界，堵塞中介組織腐敗漏洞，切斷腐敗傳導鏈條，遏制中介組織腐敗的蔓延以及由此滋生的其他腐敗，實現反腐敗制度鏈的整體協同與推進，提高社會整體反腐敗水平，進而充分發揮中介組織的服務性、公益性、自主性等功能，服務國家治理。

【關鍵詞】 國家審計; 中介組織腐敗; 國家治理

【中圖分類號】 F239.44 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）24-0099-05

一、引言

隨著社會主義市場規則不斷建立，反腐敗制度和程序設計日益嚴密，權力制衡機制逐漸形成，黨和政府反腐敗的決心與力度日趨加大，公眾等第三方監督的環境逐步改善，以及腐敗領導干部反偵查意識的日漸增強，行賄方與受賄方直接進行腐敗交易的風險和成本越來越高，催生了越來越多的腐敗交易借助中介組織來完成，即中介組織腐敗（以下簡稱“中介腐敗”）。所謂“中介腐敗”是指一些擁有法定授權提供公共服務或準公共服務職能的中介組織及其從業者利用信息、業務及關系等優勢，濫用法定授權，以法律咨詢、項目策劃、工程招標代理等名義，在行受賄方之間牽線搭橋，介紹賄賂并從中漁利，從而為腐敗行為披上合法外衣，成為黨政領導干部腐敗的重要推手。可見，腐敗不再是國家機關、企事業單位及其工作人員的“專利”，而是蔓延至中介組織。隨著日漸增多的腐敗交易借助中介組織實施，一些中介組織似乎變成了“腐敗中介”。無論是朗訊、西門子全球腐敗案以及安然的審計丑聞，還是“劉志軍案”“郭京毅案”均涉及“中介腐敗”。已有研究表明，腐敗中介提高了腐敗交易發生的概率[1-2]。現實中大量案件也表明，如果沒有中介組織牽線搭橋，許多腐敗行為根本無法得逞，而有中介組織參與和引發的腐敗案件呈現愈演愈烈之勢。盡管中央在治理腐敗方面形成了立體式反腐敗合力，并取得了舉世公認的成就，但是在腐敗的供需方數量大大增加，中介腐敗機會被越來越多的單位和個人覺察并廣泛利用的背景下，深化對中介腐敗治理的研究并據此制定相應的對策，已成為我國走向國家治理現代化進程中亟待研究的重大課題。

二、國內外文獻回顧

現有有關腐敗問題的研究成果主要集中于政府權腐敗、代理權腐敗，而且大都將腐敗看作客戶與黨政領導干部之間的直接交易，忽視了腐敗中介組織所起的中介橋梁作用。“中介腐敗”在我國出現的時間還不長，但理論界已認識到中介腐敗的嚴重危害，并開展了一系列研究。卡斯東·斯特法尼[3]認為，現代越來越多的腐敗是由自然人以法人的名義實施的，或是在法人或公司的掩護下實施的。田坤[4]研究發現一些跨國公司雇傭中介機構充當掮客，在海外“打點官員、疏通關系”，形成一個黑色市場。Kevin Hasker et al.[5]研究發現中介組織使得腐敗更加嚴重，并且在中介組織的參與下，傳統治理腐敗的方法事實上增加了腐敗。曾起郁[6]從行政管理體制改革的視角，提出從“切斷權力依附，加強制度建設，健全監管體系”三方面來預防中介腐敗。陳艷瑩等[2，7]研究發現，中介組織與黨政領導干部之間的社會關系紐帶強度越高，腐敗水平上升越顯著，提高腐敗治理效果，不能僅僅依靠監督和懲罰黨政領導干部，還必須在中介行業中建立黨政領導干部回避制度，加大對腐敗中介的懲罰。莊德水[8]提出改革中介組織，加強打擊腐敗方面的司法工作，強化中介組織的內部控制和行業自律機制，治理腐敗中介。陳威威[9]提出審計機關組織精干力量復核部分工程結算審計結果，以此來識別腐敗行為。黃建軍[10]提出從根本上阻斷對政府部門權力的依附，深入推進行政審批體制改革，遏制中介組織腐敗。段貞鋒[11]提出完善相關立法，準確定位中介組織、提升腐敗的風險成本、加重對腐敗行為的法律處罰，有效治理中介腐敗。宗齊等[12]提出紀檢監察機關盯緊“黑中介”線索，揪出那些妄圖通過中介將手中權力變現的不法之徒，讓幕后黑手原形畢露。

縱覽現有文獻，中介腐敗研究取得較大進展，也取得了卓有成效的研究成果，為本文的研究提供了方法論方面的有益借鑒，但是系統研究中介腐敗治理的較少，亟須理論研究的有力支撐。國家審計治理腐敗得到理論界和學術界的廣泛認可與關注，一致認為國家審計在治理腐敗方面應該發揮主導作用，但現有文獻很少涉及國家審計治理中介腐敗。因此，從國家審計監督的視角進行研究具有深刻的現實意義。

三、中介腐敗與社會整體腐敗的內在機理

（一）中介腐敗對社會整體腐敗的影響

中介腐敗是腐敗供給與腐敗需求博弈均衡、內部要素與外部環境綜合作用的結果。中介組織的媒介作用使腐敗供給方和需求方信息對接和行為對接，加上現行相關法律法規不完善且監管不到位，導致中介腐敗的風險小、成本低、收益高，從而助推社會整體腐敗形勢愈演愈烈。

1.中介組織降低腐敗風險和腐敗成本，助推了社會整體腐敗。為了降低腐敗交易風險和腐敗交易成本，行受賄雙方均需要一個安全的腐敗交易渠道。就行賄方而言，腐敗中介組織擁有關系、信息以及渠道優勢，這些資源可以讓行賄方“接近”受賄方，并換取所需要的政策優惠和政治資源;就受賄方而言，腐敗中介組織擁有業務、信息以及資金，這些資源可以讓受賄方安全地轉移和使用腐敗所得[8]。腐敗中介組織利用關系網絡不僅可以識別潛在的交易伙伴，在掌握資源的領導干部和需要這種資源的用戶之間建立一種非公開的利益分配渠道，而且可以幫助受賄方同行賄方撇開直接的利益關系，避開監管者的視線，提供和增加腐敗機會，降低行賄方支付賄金而受賄方違約的風險。行受賄雙方不見面降低腐敗交易被其中任何一方暴露給其他人的風險[13]，為行受賄雙方開辟一條“安全”“可靠”的捷徑。一旦一些中介組織投機鉆營成功，就會有中介組織對此效仿、如影隨形，其腐敗方式將會很快蔓延至其他領域，侵蝕企業的內外部環境，任其蔓延必將增加企業的運營成本，損害公眾利益，導致全社會腐敗的惡果，從而使社會整體腐敗態勢呈現更加復雜的局面。

2.中介組織實現腐敗信息對接，助推了社會整體腐敗。眾所周知，行賄方與受賄方之間要想達成腐敗交易，面臨著雙方不認識、沒有信息的困境，而腐敗中介組織充當二者的信息中介，滿足了雙方的需求，參與其中。由于中介組織具有合法的公開身份，作為中介橋梁很容易獲得行受賄的需求信息，降低雙方的信息不對稱，為權錢交易牽線搭橋、穿針引線，甚至還可以協助雙方討價還價，發揮有效促成的功能，成為腐敗的重要推手。腐敗中介組織通過關系網絡將信息傳遞給他人而不被公眾發現，使得腐敗交易變得更加隱蔽，行受賄雙方即使不見面，腐敗交易亦可以由中間人“腐敗中介”操作完成。由于相關法律法規對中介腐敗治理存在空白，直接刺激了中介腐敗的積極性，加上行受賄雙方對它們的需求刺激，促使它們不斷發展壯大[14]，助推了社會整體腐敗。

3.中介組織實現腐敗行為對接，助推了社會整體腐敗。在腐敗市場中，存在著眾多的腐敗供給方（企業主或權力需求市場）和腐敗需求方（黨政領導干部或權力供給市場），前者是行賄人，后者是受賄人。雙方因信息不對稱而無法實現行為對接。由于腐敗中介與一些黨政領導干部存在較強的社會關系紐帶，具有隱蔽性和規避性，滿足雙方的需求。在腐敗交易中，黨政領導干部借助腐敗中介，可以避免直接接觸行賄人，規避紀檢監察機關及公眾的監督，降低被追究法律責任的風險。讓二者通過貌似合法的方式實現非法交易[8]，對各類腐敗起著推波助瀾的作用。目前，治理中介腐敗的法律法規不完善，調查取證時間長、難度大、代價高。如果中介組織搞中介腐敗沒有受到及時的懲罰，而成為常態，則在無形中助長了犯罪。在“劣幣驅逐良幣”規律的作用下，守法中介組織成為特例，中介腐敗就會泛濫成災，從而助推社會整體腐敗。

（二）社會整體腐敗對中介腐敗的影響

幾千年形成的人情社會，存在一系列潛規則，諸如辦事走后門、托關系以及一些黨政領導干部暗示、引誘、拉攏參與腐敗活動等助長中介腐敗行為。這樣公眾對腐敗行為已司空見慣、習以為常、見怪不怪，甚至默認腐敗行為的合理性，長此以往，就會淡化對腐敗行為的犯罪感。辦事要憑關系，沒有關系找關系，找不到關系買關系，當一些人想“找關系”而又缺乏“門道”時，“腐敗中介”自然成了“唯一希望”。政治市場上的腐敗猶如一張溫床，滋生了為個人和企業到政府部門辦理相關手續的中介組織，通過不正當手段謀取高額利潤。

1.社會整體腐敗使中介組織心態發生畸變而助推中介腐敗。中介組織作為一個經濟人，也有從眾心理。在社會整體腐敗環境下，中介組織明知道做某些事情是違法的，但受整體腐敗環境的影響，在利益的驅使下產生諸如鋌而走險的僥幸心理，法不責眾的從眾心理，“你腐我也腐，不腐白不腐”的盲從心理，看到別人腐敗自己“不甘落后”的隨波逐流心理。法律監管漏洞加劇腐敗中介的僥幸心理。尤其是看到某些腐敗中介逍遙法外等異常現象，誰不腐敗誰吃虧的情況下，造成心理落差，使得能投機鉆營的中介組織比不會投機鉆營的中介組織多獲益，從而互相效仿、互相攀比，久而久之，有的中介組織就會難以自持，驅使部分自制能力差的中介組織淪為腐敗中介。也就是說中介腐敗僥幸逃脫的心理在不斷增強，不敢腐敗、腐敗即被抓的心理正在退化。長此以往，對腐敗行為習以為常，不把參加腐敗當作一種恥辱，這必然導致參與腐敗的中介組織逐漸增多。

2.社會整體腐敗使公共權力侵蝕中介市場助推中介腐敗。由于政府干預經濟過多，而幫助“跑關系拉項目”正是“腐敗中介”的主要“業務”之一。在現實生活中，行政部門經常強行指定中介組織，甚至將一些不適合由政府收費或出具批文的事項改由與之有密切關系的中介組織來辦理[15]，如財政部門指定社會審計組織的選擇、房管部門指定房地產評估、衛健部門指定衛生用品的選擇、教育部門指定師資培訓和學歷認證、司法部門指定公正和律師中介服務等，一旦中介腐敗被發現，其背后作為業務指定者的權力部門或當權者就會為其掩護和開脫，從而助推中介腐敗。

3.社會整體腐敗使腐敗領域蔓延至中介組織助推中介腐敗。中介組織面對企業扮演政府，面對政府扮演企業，這一雙重身份使其有機會與政府、企業打交道，而且與政府領導干部聯系密切，在目前市場機制不完善的背景下，很容易成為交易雙方共同尋租的對象[16]，助長中介腐敗。“腐敗中介”在行賄者與受賄者之間穿針引線，成為腐敗的“經紀人”“牽線人”“催化劑”，不僅讓腐敗更加隱蔽，而且增加了新的腐敗渠道和內容。如果利用腐敗中介能夠“心想事成”，趨之若鶩者必然層出不窮，形成盤根錯節的“腐敗利益共同體”，從而助推中介腐敗。

四、國家審計是治理中介腐敗的必然選擇

縱觀人類社會發展史，國家審計的功能盡管在不斷拓展，但監督的核心功能亙古不變。尤其是近年來，國家審計的功能被不斷挖掘，逐漸走進社會生活的中心，但無論與社會的關系如何密切，維護國家利益和社會公共利益都被公認為國家審計最核心的職能。眾所周知，國家審計作為監督國家經濟活動的法定機關，具有法定性、強制性、獨立性、權威性、綜合性、系統性、日常性、專業性、全面性、建設性、無所不及性等特征，在預防和懲治腐敗方面具有天然的優勢，而且是一種必不可少的現代監督手段，能夠通過持續的監督，及時、主動地發現腐敗線索。由于國家審計獨特的地位、權力和審計師的專業技能意味著其具有預防和揭露腐敗的能力。但腐敗者不斷變換花樣，拓展腐敗時空邊界，對國家審計機關提出新的挑戰。因此，國家審計機關不能滿足于已取得的成績，而應完善制度、優化機制、整合現有資源，挖掘潛力，不斷提升治理中介腐敗的能力[17]。

隨著社會需要的水平不斷提高，國家審計受托責任的內涵隨之呈現出逐步擴大的趨勢，國家審計應主動適應形勢的變化，不斷拓展審計范圍，將監督觸角延伸至所有的公共領域，確保拓展的受托責任全面有效地履行。從腐敗的演進來看，腐敗時間不斷從現時腐敗向期權腐敗演進，腐敗空間不斷從直接交易腐敗向中介腐敗演進。因此，治理腐敗的對策也應是不斷演進的。中介組織作為一種服務公眾的公共組織，提供的是準公共產品，不僅擔負著服務公眾的責任，而且需要贏得社會公眾的信任。英格拉姆曾說：“中介組織承擔眾多公共責任，是公眾‘最后的依靠。它們正是通過不把效益置于至高無上的地位來立足于社會的。”可見，中介組織被賦予的權力不是駕馭某個人或某群人的利益，而是駕馭社會公眾的利益[18]，如果其發生腐敗問題，將直接損害公眾利益，但長期以來，我國反腐敗斗爭打擊的對象主要是腐敗的黨政領導干部，對中介腐敗問題并沒有給予足夠重視，認為中介組織不是政府，沒有實權，因而審計機關沒有將其納入反腐敗視野，忽視了對中介組織的制度約束，使其處于腐敗治理的空白地帶，這都為中介腐敗留下可乘之機。審計署原審計長劉家義認為：人民利益的邊界在哪里，國家審計的邊界就在哪里。只要涉及國家利益和社會公眾利益的領域，就是國家審計監督的范圍。因此，國家審計應改變以往僅僅監督黨政部門和國有企業的錯誤傾向，將中介組織納入腐敗的防治體系，加強對中介組織的監管，促進中介組織受托經濟責任的全面有效履行，切實履行其公共受托責任，實現國家審計的邊界拓展與腐敗演進的博弈均衡[19]。

上述分析為國家審計監督腐敗中介提供了理論依據。《審計法》第三十條規定，“審計機關按照國務院的規定，有權對社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。”這為審計機關監督中介腐敗提供了法律依據;從審計實務來看，審計署2014年6月公布的一份審計工作報告顯示，2013年由中央部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用違規收費、有償服務等方式取得收入竟高達29.75億元。審計署2004年5月至9月對16家具有上市公司審計資格的會計師事務所審計業務質量進行了檢查，重點延伸檢查了30家上市公司，于2005年9月26日發布了“16家會計師事務所審計業務質量檢查結果”公告，檢查發現，有14家會計師事務所的37名注冊會計師出具的19份審計報告存在失實或疏漏。這些監督檢查為審計機關從監督社會審計中介向監督所有中介組織進行了實踐探索并提供了經驗支持。

五、國家審計治理中介腐敗的路徑選擇

中介組織在承接政府職能轉變、降低市場交易成本、優化社會資源配置、加強信息溝通、完善公共服務等方面發揮著越來越重要的作用。中介腐敗與主流民意格格不入，而且中介腐敗既不同于行政腐敗，又不同于商業賄賂。它具有很強的隱蔽性、欺騙性、傳染性、危害性及迷惑性。腐敗中介用程序上“合法”的外衣來掩蓋非法的腐敗交易，無形中增加了反腐敗成本。要從源頭上治理中介腐敗，就要增強制度的有效供給，提高制度的針對性和可操作性，使中介腐敗行為從“低成本向高成本、低風險向高風險、高收益向低回報”轉變，從而不敢腐敗、不能腐敗、不想腐敗[20]。

（一）國家審計解決領導干部受托問題治理中介腐敗

腐敗中介充當的僅是中間人的角色，本身并不能決定請托事項的實現，必須借助領導干部的權力。腐敗中介依靠“倒賣”領導干部掌握的公共權力為委托人牟利，并規避監管的一種非生產性活動。中介腐敗鏈條的上端都與公共權力直接掛鉤，附著于公共權力。“揚湯止沸，不如釜底抽薪”。如果沒有“權力”可托，那么中介腐敗問題就會迎刃而解。因此，治理中介腐敗現象，必須抓住權力不放松、不懈怠，制約和監督權力，把權力關進制度的籠子里，從而使中介腐敗無法得逞。本文建議國家審計機關盯緊與中介腐敗相關的重點黨政領導干部，重點審計易發生權力濫用的環節，發揮經濟責任審計在制約權力運行、監管黨政領導干部方面的獨特優勢，把公權力大、公益性強、社會關注度高、職務行為影響大以及權力集中部門和資金、資產、資源密集領域的黨政領導干部作為國家審計監督對象，抓好黨政領導干部這個“關鍵少數”，查找各類黨政領導干部在履行崗位職責、執行公共政策、行使自由裁量權等方面存在或潛在的腐敗風險點，監督公共權力的運行，防止公共權力失控、公共決策失誤、公共行為失范[21]。

（二）國家審計強化對中介腐敗高發領域和環節的查處治理中介腐敗

在簡政放權的背景下，一些中介組織承接了一些政府部門轉移的行政審批事項，履行部分準政府職能，最有條件與政府打交道，為其腐敗提供了機會，容易成為黨政領導干部和國有企業領導干部尋租的對象，已經成了腐敗的高發區。這不但沒有達到簡政放權的預期效果，反而增加了社會運行成本。因此，國家審計以驗證公證類等中介組織為切入點，同時延伸至項目審批、資產評估、征用評估、行政許可備案、土地轉讓評估、企業重組、工程招投標、專項資金配置、公司上市及年度財務審計、財政轉移支付、國有企業改制、產權交易、政府采購等高發領域，減少中介組織與權力合謀、防止中介組織卷入腐敗，減少其成為腐敗鏈條的幾率，以達到從源頭治理腐敗中介的目的。據統計，中介腐敗與某些關鍵環節審計缺位或審計力度不夠高度相關。因而緊盯易出現中介腐敗行為的關鍵環節，使中介組織因懼怕審計機關的威懾力而不敢實施腐敗，從而治理中介腐敗。

（三）國家審計協同治理腐敗中介行受賄行為治理中介腐敗

目前，盡管中介腐敗案件日漸增多，但很多案件的發現是偶然的，而且發現手段也具有非常規性，這促使我們采用協同手段來進行治理。腐敗中介既濫用職權索賄又為謀取私利而行賄，盡管行賄與受賄同樣違反法律，但司法機關在司法實踐中為了盡快獲得腐敗證據和提高辦案效率，往往懲處黨政領導干部受賄行為而不懲處中介組織的行賄行為，這在很大程度上放縱了中介腐敗，不能對中介組織產生足夠的震懾作用，也不足以消除腐敗根源。行賄誘導、催生受賄，直接或間接行賄是中介腐敗的重要特征。因此，治理中介腐敗不僅要懲治黨政領導干部的受賄行為，而且要嚴懲中介方的行賄行為。國家審計通過將兼有行賄人和受賄人的腐敗中介納入審計邊界，協同治理行受賄行為服務國家治理。

（四）國家審計監督政府采購中介組織審計服務治理中介腐敗

國家審計機關自1983年重建以來，社會各界對國家審計治理腐敗的成就是認可的，期望也在不斷提高。尤其是新一屆政府提出審計監督全覆蓋的要求，在國家審計有限的審計資源與急劇擴大的審計需求之間的矛盾加劇的背景下，建議政府擴大購買中介組織審計服務的扶持力度，穩步推進，實現“指定型”向“公開型”轉變。對公信力強的中介組織，規定其優先享受政府職能轉移、購買服務稅前扣除優惠等待遇;對參與腐敗的中介組織，規定其不能享有政府職能轉移、購買服務等資格，形成對中介組織的激勵約束[22]，推動中介組織規范發展，服務國家治理。

（五）國家審計公開中介腐敗信息治理中介腐敗

信息治理是國家治理的重要內容。腐敗中介利用信息等資源對腐敗治理措施實施反向治理，增加自身腐敗機會。治理中介腐敗行為，信息公開是一把銳利的寶劍。社會公眾作為治理腐敗的中堅力量，已得到國際社會的廣泛認可。國家審計公開與公眾參與是一種協同關系，國家審計公開保證了公眾能夠獲悉中介腐敗信息，公眾參與有利于國家審計公開治理功能的更好實現[23]。因此，披露腐敗中介的基本信息、腐敗信息以及被處罰信息，使公眾獲得更多的知情權和表達權，在一定程度上滿足了公眾的需要，強化社會對中介腐敗行為的監督，使其社會聲譽和經濟都遭受損失，甚至使其腐敗受益者聲譽受損，抑制腐敗中介及其腐敗受益者從事腐敗的動機，提升腐敗中介的腐敗風險和成本，從而將腐敗扼殺在搖籃之中，降低中介腐敗行為的發生，服務國家治理。

（六）國家審計問責腐敗中介組織治理中介腐敗

按照權責一致原則，擁有權力就要履行受托責任，不完全履行受托責任或者不認真履行受托責任，就要被問責。因此，建立常態化的問責機制并公開化[24]，通過審計發現中介組織腐敗行為，采取限制準入、責任追究等多種處罰措施，追究腐敗中介組織及其腐敗人員的責任，增大腐敗中介組織及其腐敗人員的腐敗風險與成本。通過問責破除中介組織為了自身的經濟利益損害社會公共利益的現象，讓“中介組織”回歸“中立”的本質，促使中介組織樹立正確的利益觀，督促中介組織規范中介服務，兢兢業業履行其受托的社會責任，從而服務國家治理。

六、研究結論

隨著國家審計的公共受托責任從受托財務責任、受托管理責任向受托社會責任的演進，本文提出將中介組織納入國家審計的邊界，在協同整合各種監督優勢的基礎上，從遏制腐敗中介入手，形成打擊行賄行為、行受賄中介行為、受賄行為的態勢，制約政府部門的公共權力，斬斷腐敗中介的媒介、橋梁及紐帶，實現反腐敗制度鏈的整體協同，促進中介組織的健康發展，不斷提高社會治理的效率。

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