中國社區矯正檢察監督制度路徑選擇

凌高錦

[摘? 要]社區矯正檢察監督的制度根本在于保障刑罰執行活動依法、公正執行，保障社區矯正對象合法權益，但由于專業化監督機構缺失，檢察監督程序不健全，監督制約方式滯后等因素，導致社區檢察監督工作成效甚微。本文通過對各地社區矯正監督實踐的探索，結合域外社區矯正監督的有益經驗，從專門化機構、制度化程序、常態化監督和信息化等視角，探尋健全和完善社區矯正檢察監督的有效路徑。

[關鍵詞]社區矯正;檢察監督;現實困境;機制

[中圖分類號]D926.8? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）09-0048-04

社區矯正是一種符合一定條件的罪犯在社區中執行刑罰的非監禁制裁措施，其在被認為是一種合法的懲戒形式且是被鼓勵適用的情形下，才能有效幫助減少監禁刑的適用。[1]21世紀以來，各國社區矯正監督機制面臨著三大挑戰：社區矯正罪犯脫漏管、再犯問題，作為非監禁刑監管活動失范，社區矯正檢察監督的常態化路徑。而為了減少累犯，降低犯罪人再犯罪對其所在社區的負影響，確保以證據為基礎的監督管理有效，各國積極探索健全社區矯正檢察監督機制，以期強化對非監禁刑罪犯服刑和監管機構活動的規范化干預，減少社區矯正脫漏管、再犯罪問題，實現刑罰的懲罰與矯正功能統一。

2003年社區矯正制度在我國開始試點，并經過多年的司法實踐積累了豐富的經驗，取得了顯著的成績。[2]隨著2012年《社區矯正實施辦法》的出臺和《刑事訴訟法》的相關規定的修正，社區矯正制度得到進一步完善。但掣肘于社區矯正法律監督規定籠統，監督程序滯后，監督方式單一等問題，導致社區矯正監督實踐工作面臨各種難題，檢察監督效果不佳。

一、社區矯正檢察監督的實踐模式

我國現行的法律法規對社區矯正法律監督的規定較分散，而且大多是概括性規定檢察機關在社區矯正工作中的法律監督定位或者強調檢察機關要強化社區矯正法律監督，完善相關法律監督的程序。但對于如何開展監督、具體的監督程序、監督方式和監督的法律后果等內容沒有明確規范，實踐操作無章可循。僅僅是在2012年制定的《社區矯正實施辦法》和2009年由中央綜治辦、“兩高兩部”制定的《關于加強和規范監外執行工作的意見》中對檢察機關如何監督監外執行和社區矯正工作做了略微詳細的規定，但對于社區矯正監督程序、法律監督方式和法律監督后果等內容較之前仍無實質性突破，特別是法律監督手段仍是對刑罰執行中的違法違規行為提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者檢察建議書，法律監督手段單一，監督法律后果亦無強制力。因此，在缺乏統一的社區矯正檢察監督操作模式的背景下，全國檢察機關基于各地區工作實際，探索形成了區域化、多樣化社區矯正檢察監督工作模式。

根據相關統計情況來看，各地檢察機關雖都在完善社區矯正監督機制方面做了積極探索和實踐，但不同地域之間，檢察機關開展社區矯正監督仍然存在著監督方式、監督效果不均衡態勢，差異化較大。小部分地區檢察機關在設置專門化社區矯正監督機構，搭建互聯網信息技術平臺等方面有所突破，但大部分地區檢察機關仍局限于檢查檔案、約談詢問、法制教育等傳統監督模式，在建立專門化社區矯正監督機構，運用“互聯網+檢察”大數據信息平臺，創新“人監+技監”模式等方面仍是顯著短板，導致各地社區矯正檢察監督工作發展不平衡，檢察監督質效甚微，亟需在制度和實踐層面統一和完善社區矯正檢察監督體系，實現檢察監督制度化、規范化、常態化功用。

二、社區矯正檢察監督面臨的困境

自2003年社區矯正試點以來，最高檢自2006年先后出臺了《關于檢察機關在社區矯正試點作中加強法律監督工作的意見》《關于加強監外執行罪犯脫管、漏管檢察監督的意見》《人民檢察院監外執行檢察辦法》等一系列規范性文件，重點對監外罪犯交付執行活動、監督管理活動、變更執行活動、監外罪犯違法處理等法律監督內容和方法做出了規定。但較之司法實踐應用，對于檢察機關行使法律監督權的途徑、擁有的權力限度和對應的義務、監督對象申訴的救濟等內容仍無明確規定，且部分規定缺乏可操作性，導致社區矯正檢察監督工作面臨缺乏充足的法律依據和難以具體操作的現實困境。

從司法實踐中看，當前社區矯正的罪犯中脫離公安機關監管、控制的情形仍較嚴峻。監外罪犯的脫管失控，“假”釋“真”放，暫予監外執行變成“不再執行”，管制變成“不管不制”，甚至在社區矯正期間罪犯實施再犯罪。而往往“單兵作戰”的檢察官信息獲取不及時，監督手段單一，監督力量薄弱，無法開展動態實時監督，導致檢察監督處置滯后，無法從源頭上預防、糾正社區矯正失范、脫漏管等行為，一定程度上影響了社區矯正檢察監督工作成效。

1.監督機構不健全。長期以來我國檢察機關監所部門的工作主要以看守所和監獄檢察為主，檢察機關僅在設有監獄看守所的地區對應設置刑罰執行檢察部門。從H市兩級人民檢察機關工作實踐為例，刑事執行檢察科與派駐檢察室設置合二為一的情況較為普遍。在兩室合一中，檢察機關普遍重視駐所檢察工作，而社區矯正檢察卻一直無專門機構，只有在完成業務指標和配合上級機關走訪核查時，由派駐檢察室的檢察官“突擊式”負責完成。同時，刑事執行檢察監督工作又長期以看守所或者監獄為主，形成了固定的圍繞監禁刑的檢察工作機制，而對于不設專門刑罰執行檢察部門的檢察機關而言，其非監禁刑的檢察監督機制缺失，社區矯正專職檢察人員缺乏，且法律監督經驗相較不足等問題，成為了難以實現“同級派駐、對等建制、常態監督”目標的制度瓶頸。

2.監督機制不合理。人民檢察院是國家法律監督機關，這一定位決定了檢察機關是對執行社區矯正的非監禁刑進行監督的專門機關。[3]然而檢察機關對執行社區矯正這一非監禁刑監督工作一直較為忽視，反映在監督機制和監督舉措上均不能適應當前社區矯正的發展趨勢。這種監督機制缺失，導致對“五種”人犯的法律監督只能陷入從臺賬到報表、從檢查到詢問的“窠臼”，社區矯正監督工作難有明顯成效。同時，傳統的社區矯正監督“例行性檢查”模式，使得檢察監督多在“查找問題”層面反復，而忽視在建構檢察監督之調查、評估機制、豐富社區矯正監督內涵和監督體系視角深究，使得社區矯正檢察監督作為必要法律環節難以在制度層面固化。

3.監督程序不完善。對社區矯正活動實行法律監督，是憲法和法律賦予檢察機關的重要職責。檢察機關參與社區矯正的主要任務是開展法律監督，保障社區矯正工作依法、公正進行。依據最高人民檢察院2008年出臺的《人民檢察院監外執行檢察辦法》，檢察機關可以對社區矯正違法違規等行為進行監督，并依法發出糾正違法意見或檢察建議。被監督單位對違法糾正通知書或者檢察建議置之不理的，可以向上一級人民檢察院報告，由上一級人民檢察院向被監督單位提出。實踐中，由于法律監督手段單一，且監督方式缺乏約束力和強制性，被監督機關往往不提出異議也不執行，很少及時采取有效措施加以糾正，導致監督意見很難被真正落實。同時，社區矯正監督工作客觀上需要司法機關之間信息共享、網絡平臺管理，故建立統一的政法網絡平臺和統一的社區矯正管理軟件系統仍是亟待解決的難題。

三、社區矯正檢察監督制度建構路徑

1.專門化：設立社區矯正檢察監督機構。在美國司法實踐中，通過聯邦檢察機關設置的專門機構或在州一級的檢察機關配備檢察官成為其社區矯正法律監督的主要范式。英國則在中央一級設立國家緩刑局，在地方設立有保護觀察辦公室、社區服務辦公室和保護觀察中心等專門機構，從而對社區矯正活動開展法律監督，以維護服刑人員的人權和保護公共利益。[4]近年來，我國多地檢察機關在社區或街道建立了派駐檢察室、社區檢察工作站、社區矯正檢察官聯絡室、“刑事執行檢察院”等專門的檢察監督機構。2013年，山東省檢察機關推行人民檢察院派駐檢察室建設，專門辦理轄區內的輕微刑事案件及受理轄區群眾控告申訴，以及對被判處緩刑、管制等輕刑罪犯社區矯正工作的監督。2017年，北京市檢察院成立“刑事執行檢察院”，集中統一對市屬24個看守所、監獄、教育矯治所和強制醫療所，以及負有死刑執行、財產刑執行職能的中級法院進行監督。但各地派駐社區矯正檢察機構建制不一，且多為部分檢察機關探索實踐，未從國家級層面統一建制。因此，有必要吸收地方實踐成果并于全國各級檢察機關同級設置社區矯正檢察機構，配備專業化社區矯正檢察隊伍，提升社區矯正檢察監督工作水平和質效。

2.制度化：健全社區矯正危險評估機制。由于公共安全作為決定對罪犯是否適用社區矯正的首要考量因素，美國專門建立了一套判決前人格調查評估制度，由社區矯正人員向法院提交評估結果，以調查評估犯罪分子的社會危險性程度，并把社區矯正的適用對象嚴格限制在人身危險性較低、社會危害性較小、再犯可能性較低的初犯、偶犯、未成年犯之中。我國現有的五類社區矯正對象包括緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利和監外執行，可以根據其犯罪誘因、認罪態度、服刑期內表現、生活背景、家庭狀況、經濟基礎、酗酒吸毒情況、心理健康情況和政治傾向等要素建立動態風險評估預警機制，對服刑對象分類，分階段和等級進行預警評估、風險干預、動態監管。對高危險性者，矯正工作者應加強行為監督的措施和頻率，最大限度地減少他們實施危害社會行為的可能性。而對低危險性者，因不會對社區構成“危險”的威脅，可以通過緩刑、罰款或社區服務等較輕處罰來實現矯正。[5]檢察機關在全面掌握社區服刑人員的犯罪原因、犯罪類型、危害程度及社會關系等情況后，整合材料、綜合分析，制作社區矯正危險評估報告，并最終建議針對被告人是否適用或繼續適用社區矯正措施。

3.常態化：完善社區矯正檢察監督程序。目前，社區矯正檢察系問題導向型程序啟動模式，檢察機關對社區矯正工作中發現的問題多是事后采用口頭或書面的形式予以糾正，且針對脫漏管等個案問題予以糾正，事先預防和事中同步監督功能偏弱，檢察監督具有一定滯后性。[6]238故檢察機關應在“事后監督”的基礎上，建立和完善事前預防評估巡檢、事中重點問題檢察和突出問題專項檢察、事后動態檢察和司法救濟的“三位一體”監督程序，充分發揮社區矯正常態化檢察監督的基礎性作用。申言之，事前預防評估中，對可能被判處管制、拘役、緩刑及單處剝奪政治權利的犯罪人，檢察官可對其犯罪情節、悔罪表現、社會危害性等情況綜合評估，并根據評估結果向法院提出《社區矯正檢察建議書》。事中專項問題檢察中，一是從社區矯正對象數量、矯正程序、矯正工作的日常管理等方面巡檢問題，并利用社區矯正監督指揮平臺及時向社區矯正機構提出檢察建議。二是通過集中教育、約見談話、工作臺賬、查閱法律文書和大數據信息跟蹤預警等方式，全面掌握服刑人員報到、學習、談話、出行等工作生活動態，定期邀請高校老師、心理咨詢師、律師等專業人士開展談話教育、心理咨詢和干預，化解不良情緒，消除再犯危險。同時，查找社區矯正機構“人監+技監”活動中存在的缺漏或違規情形，并及時予以監督糾正;對轄區所有社區矯正人員普遍進行一次談話教育，了解掌握其思想行為動態，有針對性地開展工作。三是針對日常巡檢中出現的社區服刑人員脫漏管、上訪鬧訪及進京上訪、刑事犯罪或非正常死亡等重大問題，有針對性地開展專項檢察監督，及時采取建議整改或者收監執行等處置措施，督促社區矯正機構積極履職，強化監管。事后動態檢察和司法救濟中，除對判決、裁定等法律文書依法審查外，還要將輕微違法和違紀行為的檢察建議改正、嚴重違法的糾正違法通知、侵權行為的控告申訴等內容納入事后監督范圍中，完善提前介入、監督追責和司法保護等救濟途徑，以促進社區矯正監督工作的順利開展。

4.信息化：完善社區矯正檢察信息共享。社區矯正信息共享是檢察機關適應新形勢下“智慧檢務”，提升社區矯正檢察監督工作“智能化”的必然要求。內蒙古自治區開魯縣檢察院建立健全“綜合方式檢察+立體信息采集+典型案例引導”的全日制、常態化社區矯正監督模式，促進基層司法所轉變執法觀念，有效防止了脫管、漏管。江西省新余市渝水區檢察院依托信息科技，力求精準監督。與區司法局協調，利用司法局手機定位監管系統實現與區社區矯正機關的信息共享，通過對轄區社區矯正人員進行網絡巡查，尤其是對再犯風險高、緩刑假釋考察期長、無固定住所、有違規違法記錄等重點矯正人員進行日常檢查和跟蹤監督，加強對社區矯正機構及其工作人員的監督，及時發現問題和督促整改。

雖然部分地區檢察機關在搭建“互聯網+檢察”信息平臺，完善社區矯正專項監督信息共享方面“先試先行”，但受限于目前各地社區矯正檢察監督工作情況差異較大，全國統一的社區服刑人員基礎數據對接還存在一定困難。同時，平臺的提醒、篩查、統計等功能還不夠完備，在提高工作效率、挖掘數據庫的作用上需進一步完善。因此，應盡快搭建全國統一社區矯正監督信息化平臺，通過技術手段實現對審前調查、風險評估、脫管漏管、刑罰變更等各環節的實時監控，針對可能產生的問題提前預警，及時糾正。同時，利用信息共享平臺和技術跟蹤定位，對社區矯正人員第一時間發出警告、通訊聯系、勸返，防止矯正人員脫管、漏管或再犯罪等，真正實現檢察監督由事后監督轉變為事前、事中監督，以提升檢察監督前置預防矯正功能。[6]240

法律監督對于社區矯正的制度價值在于對矯正目標的明確、適用范圍的控制和矯正預期的實現。需要進一步聚焦檢察監督主業，健全社區矯正檢察監督體系和程序，完善社區矯正檢察監督工作方式，明確專項法律監督強制力，充分利用社區資源對社區范圍內被假釋、被暫予監外執行、被管制、被剝奪政治權利、被宣告緩刑等犯罪人進行系統教化、管理和改造，維護犯罪人合法權益并使其順利回歸社會。

參考文獻：

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[4]陳永斌，李益明.社區矯正檢察監督的理論根基、域外經驗與模式選擇[J].西南政法大學學報，2011，（3）.

[5]張凱.國外社區矯正監督工作實踐對我國的啟示[J].人民論壇，2013，（35）.

[6]王志強.關于完善社區矯正檢察監督的幾點思考[A].劉強，姜愛東.社區矯正評論（第六卷）[C].北京：中國人民公安大學出版社，2016.

責任編輯? 宋桂祝