項目制的基層治理悖論及其破解

劉遠風 王有為

摘?要：項目制對基層治理產生了廣泛而深刻的影響，一方面它有利于提升基層政府的公共物品提供效率，鞏固農民主體地位，優化基層政府職能;另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供給效率，削弱了農民主體地位，制約了基層政府職能優化，即項目制產生了公共物品提供悖論、農民主體地位悖論和基層政府職能優化悖論等“三大基層治理悖論”。基層治理悖論緣于科學決策與民主決策的內在張力、外源性發展的利益不兼容以及職責同構的內生條塊沖突。破解悖論需優化項目決策程序，完善農村集體決策機制，提升基層政府的項目整合能力，一方面在項目決策中體現更多農民利益與意志，另一方面亦使基層政府與農民擁有更多的資源，激發農村內源性發展動力，提高內源性發展能力，從而從根本上破解基層治理悖論。

關鍵詞：項目制;基層治理;職責同構;內源性發展

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）11-0104-08

作者簡介：劉遠風（1977-），男，湖南安鄉人，湖南農業大學公共管理與法學學院副教授，管理學博士，碩士生導師，研究方向：農村公共經濟與社會保障;王有為（1996-），女，湖南衡陽人，湖南農業大學公共管理與法學學院碩士研究生，研究方向：農村社會保障。

引言

作為自上而下資源配置的項目制對解決地方財力不足發揮著舉足輕重的作用，應用范圍不斷擴展，影響日益廣泛。由于項目制調整了國家與社會、中央與地方、干部與群眾之間的多重關系，其逐漸變成一種重要的國家治理機制。

基于國家治理的視角，有關項目制的既有研究主要有兩類：一類文獻主要圍繞項目制的治理邏輯、運行機制及其特點展開討論，認為項目制的治理邏輯體現于財政資金自上而下地轉移和流動中的國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制所進行的分級運作[1];“項目治國”的核心是通過財政資金的專項化解決地方政府財權與事權不對等的問題[2] ;項目制是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式[3]，是聯系中央與地方之間的橋梁，均衡中央集權與地方分權的手段[4];項目制具有可直接管理的資金渠道、特殊的人事安排權、集中高效的動員程序以及快速的政績與宣傳效果等特點與優勢[5]。另一類文獻則側重于揭示項目制的運行效果及客觀影響，一些研究發現了項目制的積極功能，認為項目制運作提高了中央政府對地方事務的干預能力[6]、對基層政府產生了一定的自主性激勵[7]、“提高了農戶參與項目制的積極性，既保障了農民在基層治理中的主體性地位，也間接提升了基層政府的公信力”[8]。而另一些研究則揭示了項目制帶來的消極影響：如，黃宗智等對平晚縣推廣雙季稻項目進行研究發現，項目制運作導致了官商逐利、政權經營以及日益顯著的貧富懸殊[9];周雪光跟蹤了某鄉鎮的修路工程后發現，項目制在實際運行中時常伴有強化政府部門間隔離和資源配置扭曲的傾向，為國家治理帶來了新的緊張關系和不確定性[10];李祖佩和鐘漲寶通過對F縣涉農項目的考察后發現，項目制與基層的分利秩序相互促進，導致矛盾大量涌現[11];豆書龍等以Y省宋村項目制的運作過程為例，指出由于協調、整合和信任機制的不健全以及項目治理主體共同價值的缺失和動態治理能力的欠缺，導致項目制在基層治理過程中呈現復合碎片化特征[12]。

現有研究既有宏觀機制分析又有微觀效果展示，為人們認識項目制提供了大量有益洞見。然而，既有研究對項目制治理邏輯的分析側重于考察財政資金使用過程中的政府間關系，特別是央地關系，并以理論分析為主，而對項目制客觀效果的闡述則側重于通過微觀案例展示。由此可見，現有研究從中觀層面對項目制治理問題的理論分析尚不充分。本文將在中觀層面拋磚引玉，就項目制對中國基層治理問題的特定影響進行理論辨析。首先呈現項目制所導致的基層治理悖論，然后對基層治理悖論進行理論辨析，討論產生基層治理悖論的原因，最后尋求破解悖論的制度方案。

一、項目制產生“三大基層治理悖論”

項目制對基層治理產生了廣泛而深刻的影響，一方面它有利于提升基層政府的公共物品提供效率，鞏固農民主體地位，優化基層政府職能，但另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供給效率，削弱了農民主體地位，制約了基層政府職能優化。一言以蔽之，項目制產生了公共物品提供悖論、農民主體地位悖論和基層政府職能優化悖論等“三大基層治理悖論”。

（一）公共物品提供悖論

項目制通過專項資金補充地方財力，從而提高基層的公共物品提供效率。首先，項目制的普遍實施、項目范圍的不斷擴展，基本涵蓋了農村公共服務的所有類別，各個項目以專項轉移支付的形式為農村提供大量公共物品。其次，自上而下的資源配置充分體現了中央和上級政府的權威，強化了上級政府的監督，有利于落實中央的各項惠農政策，減少資源浪費，提高農村公共物品供給的針對性。再次，項目實施要求地方配套資金，從而使項目資金可撬動地方資金，進而擴大公共物品的供給規模。最后，項目的實施和建設過程既能誘導基層政府自身廣泛參與其中，也能因為配套資金的客觀要求，激發基層政府積極動員地方資源，從而有利于形成政府與社會合作提供地方公共物品的新格局。

然而，項目制又與公共物品供給效率相悖。首先，項目制強化了各部門的條線控制，弱化了基層政府的公共物品供給議程設置和財政資金支配能力。項目制是專項轉移支付而不是一般性轉移支付，資金來源于上級各部門，在條塊關系上強調條線控制。在這一過程中，基層政府既沒有項目設置的主動權，也沒有直接的項目資金控制權。基層政府在項目制下事權和財權的同步弱化，使得鄉村組織在整個行政結構體系中處于“懸浮”位置，成為單純的政策執行者和落實者。然而，扎根于村莊社會中的鄉村組織往往最了解村莊現狀，對村莊內的公共品需求有著清楚的認識[13]。因此，基層政府決策權的弱化和缺失有悖于公共物品供給效率。其次，項目制的“申報—審批”程序虛化了公共物品需求表達機制。項目申報往往基于上級部門編制的《項目指南》，申報程序、立項條件、資助力度及實施規則通常在項目實施前就已確定。從立項、審批到項目實施的整個過程中看，項目制因缺少嚴格的群眾意見收集與反饋渠道，導致公共物品的需求表達機制缺乏。同時，各地方生產生活條件差異較大，地方性公共物品理應具有一定的個性化特征，但由于缺乏需求表達機制從而造成了地方公共物品提供效率低下。最后，項目的覆蓋范圍有限，通過項目制提供的公共物品必然存在公共物品供給不足。雖然隨著項目制的不斷推進、項目覆蓋范圍日益廣泛，基本涵蓋了文化教育衛生、農地水利基礎設施等領域，但項目制畢竟是一種自上而下的資源配置形式，要根據地方差異而設立針對性的項目，這在技術、資金等方面還難以實現。因而，項目的設定無法充分體現不同地方的差異，項目制往往只能提供具有同質性的公共物品，地方特色的公共物品供給仍然會由于地方財力不足等客觀原因而導致供給缺位。

（二）農民主體地位悖論

2018年中央一號文件要求把堅持農民主體地位作為實施鄉村振興戰略的一項基本原則。項目制在運行實施中一定程度上體現了農民的主體地位：首先，國家近年來加大了支持“三農”的力度，大量惠農政策通過項目傾斜的方式實現，農村和農業項目立項多，一方面，農民切實體會到“項目進村”所帶來的獲得感、滿足感與幸福感，另一方面，項目制是國家尊農、惠農的政策表達方式。其次，項目制的條線控制機制一定程度上可以超越國家行政組織的科層體系約束，更高一級的政府可以通過相關部門的項目實施直接與農民打交道，甚至與農民一道制約鄉村干部的濫權行為，一定程度上體現了對農民意志與利益的尊重。最后，在項目申請立項時需要具備配套資金和其他先決條件，為了籌措配套資金的便捷性與合法性、項目實施的穩健性，涉農項目的申請者一般都會考慮農民的利益與意志。

然而，項目制在實踐過程中卻一定程度上傷害了農民的主體地位。首先，項目制連接政府和市場兩頭，尊重農民主體地位的政治原則與市場經濟的剩余控制權原則有時難以兼容，從而在項目實施中傷害農民的主體地位。雖然項目資金的下撥體現了惠農支農的政策意旨，但大量項目立項的前置條件是地方配套資金的支持。然而從現實情況來看，不少配套資金本身并不來自于農民，而是相關農業企業或其他資本所有者。作為項目資本投入者的其他非農主體，必然要求按市場經濟原則確保獲得相應的回報，從而具有一定的剩余控制權。與之相應，由于農民本身不是出資者，在項目實施中沒有話語權，其利益與意愿也往往容易被忽略。其次，項目從發布到申報、審批及立項、實施與驗收的整個過程中，即便項目與農民利益息息相關，農民的參與熱情也并不高。項目制的運行常常表現為中央或上級各領域分管部門列出一定的項目清單，地方政府或基層政府以此為依據提出申請。一方面，項目清單主要體現的是上級各部門對財政資金使用方向的判斷及建立在系列項目之上的經濟社會發展規劃，并不直接體現農民的愿望和要求;另一方面，申報項目一般由地方政府及農村精英主導，雖然也會考慮農民的現實需求，但農民本身很大程度上既沒有渠道也沒有能力直接參與。最后，基于發展現代農業的政策目標，農地流轉和其他農業規模化經營項目日益增加，農業企業和其他外來農業經營主體逐漸深入農村與農戶一道開展農業生產經營，使農村治理主體日益多元化。在多元化的治理主體中，由于農戶經濟實力相對較小，其影響力也相對較弱，一方面，無論國家層面還是社會各界，把農業現代化的希望普遍寄托在農業企業等新型農業經營主體身上，普通農民作為農業發展的中堅力量和地位被動搖;另一方面，通過項目進村和各類涉農項目，各方資源日益向新型農業經營主體集中，原生農民的利益和愿望容易被忽略，在農村經濟決策中的話語權逐漸旁落。

（三）基層政府職能優化悖論

稅費改革后特別是2006年全面取消農業稅后，基層政府從繁重的征糧、征稅等工作中解脫出來，為其向“服務型”政府轉變提供了制度條件。但稅費改革也進一步導致了基層政府財力困乏，服務不足。項目制通過專項轉移支付的方式一定程度上緩解了基層政府的資金困難，推動了基層政府職能優化。首先，在項目制運行過程中，上級政府各部門通過公布《項目指南》的方式明示了基層政府應關心的具體事務，有利于基層政府更加深入地關切相關事務。立項后，上級部門的專項轉移支付也有利于補充基層財力，提高基層政府的履職能力。其次，項目制的有效運行離不開基層政府的參與，包括立項之前的信息篩選和審核、項目申請者推薦、配套資金籌集，項目實施之中的檢查督辦、協助項目申請者執行項目等，基層政府在參與項目實施中既開闊了視野、打開了思路，也在實踐中提高了服務能力。更為重要的是，由于項目制體現的是一種條線控制，基層政府的行政性權力運用較少，由此反而能在一定程度上依靠項目的成功實施提高其影響力。因而，項目制的實施為基層政府從領導者、掌舵者轉向服務者提供壓力和動力，進而有利于優化政府職能。最后，基層政府財力不足，治理手段少，項目制的實施能使基層政府通過影響進村項目的立項與分配，增加新的治理手段，進而增強其治理能力，優化政府職能。

雖然項目制的實施有利于改變基層政府的行動邏輯，促進基層政府向“服務型”政府轉變，但是，項目制又在一定程度上制約了基層政府職能的優化。首先，項目并不具有普惠性質，項目分布的不均衡引致基層項目之間競爭加劇，從而導致基層政府行為異化。在基層政府本身缺乏足夠財力支持農村發展的情形下，幫助下轄村莊獲得相應的項目成為基層政府支持農村發展最為關鍵的手段，這使得基層政府不僅為了申請到各類項目而耗費大量精力，而且導致其工作目標偏離“服務型”政府的核心要求，制約了基層政府職能的優化。其次，項目制的不斷滲透使基層政府陷入到找項目、抓項目的大量日常事務之中，缺乏整體和長遠思維，忽視了當地實際需求，從而制約了基層政府服務能力的提升。項目通常分布在上級各部門，無論是項目的申請還是審批環節，各個項目之間都是相對獨立的，因而項目制具有“一事一議”的典型特征。基層政府雖然可以根據當地需求申請一個一個的具體項目，但一方面，項目本身并不由基層政府設定，當地需求是否能通過項目下鄉得到滿足是不確定的;另一方面，在項目申請過程中，基層政府優先考慮的是項目的可得性和立項的可能性，當地的實際需求有時甚至會被有意忽略。再次，項目的效率優先原則不僅會導致嚴重的馬太效應，進一步加劇發展的不平衡，而且一定程度上會扭曲基層政府的政績觀。上級各部門下發的項目除少數扶貧濟弱項目外，大部分項目都是秉承效率原則，充分考慮項目執行的可行性條件和項目產生的社會經濟效應。一些經濟條件具有一定優勢的村莊，籌措配套資金能力較強，項目運營的能力也較強，往往能在項目競標中獲勝。而一旦有了項目的支持，這些村莊往往又以更快的速度發展，從而進一步拉開與其他村莊的經濟發展差距。而基層政府為了打造“政績亮點”，也傾向于扶持具有經濟優勢的村莊或少數受到較大關注的貧困村莊，甚至為了吸引項目進村和資本下鄉而刻意打造“形象工程”。最后，隨著項目制的深入推進，基層農村干部與群眾依靠項目謀發展的思想萌生，“等、靠、要”思想日益嚴重，基層活力削弱，降低了基層政府職能優化的動力和能力。

二、基層治理悖論產生的原因

公共物品提供悖論、農民主體地位悖論、基層政府職能優化悖論共存于項目制實施之中，“為了誰，依靠誰”是治理的根本問題，農民主體地位悖論在三大悖論中占主導和中心地位，公共物品提供悖論是直接表現，而基層政府職能優化悖論則是間接影響。基層治理悖論的產生在于治理主體的成長、治理方式的選擇無法在項目制運作邏輯中充分體現，具體原因有三，即科學決策與民主決策存在內在張力、外源性發展導致利益不兼容以及職責同構存在內生條塊沖突。

（一）科學決策與民主決策的內在張力

政府是公共利益的代表，相關公共決策不僅要符合自然規律和社會規律，即具備科學依據;還要體現人民的意志與愿望，即體現民主價值。科學決策要求盡可能掌握有效信息，并對有關信息進行有效處理。專家由于在各自領域掌握了豐富的專業知識和技能，因而在科學決策過程中其意見不可或缺。然而，科學決策體現的是“技術理性”，在公共決策中還應體現“價值理性”，即追求公平、正義與民主。因此，公共決策還必須是某種程度上的民主決策。科學決策與民主決策同為公共決策的本質要求，具有一定的統一性。一方面，決策的科學性在本質上有利于實現決策的民主價值，公共決策只有符合科學規律，才能最終實現公共利益，滿足人民的需求，實現人民的愿望，從而體現民主價值;另一方面，民主的決策程序是保障決策科學性的重要途徑，民主程序不僅有利于全面收集和整理決策的基礎信息，為決策的科學分析提供條件，也利于集中民智，為決策的科學判斷提供智慧。特別是在現代風險社會的背景下，科學問題與價值問題的交織、知識的不確定性和風險的不可知性，導致專家在技術性問題上的話語權也經常受到質疑[14]。因此，科學決策要求民主決策。然而，科學決策與民主決策又存在著內在的緊張關系：一方面，科學規律獨立于人們的情感、態度與利益之外，在相當長的一段時間內，由于人們的認識局限性和個體利益的制約，符合科學規律的候選方案未必能得到人們的認同和支持;另一方面，在現代民主中，由于受到決策成本的制約，一般沒有條件實行全體一致規則，而通常運用的是多數決策規則，使得尊重人民的意志與利益在決策中表現為尊重多數人的意志與利益，民主決策中仍然存在大量的談判、交換與妥協，其中關涉最多的是利益，而不是自然規律和社會規律。因此，一項得到多數人認可和支持的候選方案未必是科學的、可行的。

項目制在實施過程中，為突出科學性則需強調項目設置總體規劃的合理性和項目內容本身的合規律性，為突出民主性則需強調項目申報的積極性與主動性。科學決策與民主決策的內在緊張關系導致了項目制的一系列基層治理悖論：首先，公共利益涉及面廣，不僅包括就業、社會保障等民生問題，而且包括生態環境與各產業發展等問題，不僅不同政府部門所轄領域涉及的利益不同，而且即使是同一部門，也會有不同利益形態的具體問題。通過項目制解決公共問題雖然是一個有效的、針對性較強的治理手段，但在項目制運行過程中，決策的科學性主要體現在項目設置與審批環節，即便項目范圍廣泛、具體項目設置科學，由于“申報—審批”的反饋機制，實際上導致了項目的可得性和立項的可能性成為申報者的主要考慮因素，項目制運行中民主決策機制圍繞具體項目利益展開，獲準立項及其先后順序與資助強度并不能與基層各類問題的輕重緩急完全相匹配，從而使提供的公共物品與實際需求不匹配，進而產生公共物品提供悖論等基層治理悖論。其次，在項目制運行中，基層政府面對上級政府時，是項目申請者、基層意見代表者，面對人民群眾時，又是制度執行者和公共服務提供者。在科學決策中，基層政府需提供反映地方真實情況的有效信息，在民主決策中，基層政府需充分尊重民眾意見、利益與意愿。然而，基層政府并沒有項目設置與審批的權限，其接近民眾的優勢并不能在項目制相關決策中充分體現。相反，基層政府因在項目制中具有獨立于上級政府和人民群眾的特定利益而易導致行為異化，從而產生基層政府職能優化悖論和農民主體地位悖論等基層治理悖論。最后，民眾意見的表達是分散的、碎片化的，民主決策仍需借助科學工具對信息進行有效篩選和整合。在公共決策中，政府兼聽則明，實際上扮演著一個仲裁者的角色，需要在不同利益之間進行權衡。然而，民眾的利益也并不是一個整體，在局部甚至有多種形態的利益沖突。在項目制運行中，對申請立項、項目實施影響較大的農村精英、投資者、項目工程承包者天然具有更大的話語權，基層政府本身卻沒有足夠的仲裁能力，從而產生農民主體地位悖論和基層政府職能優化悖論等基層治理悖論。

（二）外源性發展的利益不兼容

外源性發展是一種較大程度上依靠外部技術、外部資源甚至外部市場的發展模式。外源性發展必然引入大量外部利益主體參與到本地經濟發展中，并分享本地經濟發展成果，從而產生內部利益與外部利益的兼容問題。本地發展不僅要顧及當前利益，而且要注重可持續發展，考慮長遠利益，而投資者等外來經濟主體則側重于關注投資回報等即期利益，并不關心本地可持續發展和與之相關的長期利益;本地居民生于斯長于斯，既關心本地的經濟利益，也關心本地的政治利益、社會利益，在本地基礎設施建設中注重經濟便捷性的同時也強調環境宜居性，而外部投資者則側重于經濟便捷性要求。不僅外部經濟主體和內部經濟主體在利益立場上有典型差異，而且亦會因對經濟成果的認知及價值觀念的差異而產生利益分配上的爭議甚至糾紛。以項目建設帶動當地經濟發展已成為農村地區特別是中西部農村地區的通行做法，然而，以項目謀發展本質上仍是一種外源性發展。一方面，雖然有配套資金，但項目資金主體不是源于自身積累而是來自于上級政府部門劃撥;另一方面，項目建設運營中雖有本地經濟主體廣泛參與，但項目執行一般需要借力外部經濟主體的投資與承建，特別是一些農業產業項目，建成后產品也主要銷往外地。因而，項目制推動的發展仍是一種依靠外部資源與力量的外源性發展。

外源性發展導致的利益不兼容產生了一系列基層治理悖論：首先，項目制是一種自上而下的資源配置。面向上級政府，基層政府是項目申請者、群眾意見代表者，上級政府的惠民政策以向下撥付資金的方式體現，然而，基層政府有相對獨立的利益，并不必然與群眾利益一致，通過基層政府貫徹政策意旨未必能真正普惠政策表達能力較弱的廣大農民;面向人民群眾，基層政府則是制度執行者和政策代表者，但實際上，基層政府在項目制中決策范圍有限，既不能自主設置項目，也不能改變資金使用去向，難以在項目運作中體現農民的意志與利益，進而產生農民主體地位悖論、基層政府職能優化悖論等基層治理悖論。其次，項目制在科層體制中引入市場機制，不僅使項目申請具有競爭性，而且項目本身也要經過嚴格的審核與評估，使得項目運作具有典型的效率導向，在項目設置與立項及運作過程中注重項目績效。基于這一特征，公共物品通常會優先供給到那些人口密度大、使用頻率高的地方，一些人口稀少的農村地區，農民的利益與訴求往往得不到滿足與回應，公共物品可及性差（如偏遠地區公共衛生、公共娛樂設施過少），從而產生公共物品提供悖論。再次，在項目實施中，不僅項目主體資金來源于上級政府，而且項目配套資金也往往來自于農業企業等外部市場主體，項目承建與運營亦經常仰仗外部市場主體，為更好地體現經濟效益，往往依據“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的經濟原則分配項目產生的利益及承擔風險與成本。農民雖然是眾多涉農項目的受惠者，但由于貢獻的資源與要素相對較少，在項目運作中影響力甚微。因此，在項目實際運營中往往貫徹的是投資者等外部市場主體的意志，農民的意愿與訴求易被忽略，從而產生農民主體地位悖論。最后，基于土地整治、農業規模經營及土地流轉等項目，農民雖然能從中獲得土地流轉收益和就業機會，但項目的持續運營依賴農業企業等外部經濟主體成長與利益實現，基層政府基于經濟增長與政績沖動，為推動相關項目，往往袒護外部經濟主體，產生強迫流轉、侵害農民權益等現象，從而產生農民主體地位悖論、基層政府職能優化悖論等基層治理悖論。

（三）職責同構的內生條塊沖突

所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一和一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”[15]。在這種制度關系下，中央政府和地方政府的宏觀調控職能和微觀管理職能重疊，職責沒有在兩者之間進行必要的分解，由此產生了條塊沖突。一方面，對于一項政策的實施，上級政府通常制定決策，發揮著“條條”的控制和監督作用，而下級政府則通過“塊塊”合作執行的方式完成上級下達的任務，掌握著執行權并且對執行的結果負主要責任。這種職責同構模式造成了政府決策權與執行權的分離，使得“條條”與“塊塊”之間的職能既交叉又分割，從而影響了政策的有效實施。另一方面，中央對地方的條線控制，實際上形成了一種權威主導邏輯，使得下級政府的行動受制于上級，從而限制了地方政府能力的發揮。一旦上級的政策發生變動，在職責同構的內生條塊關系下，政策指令層層下壓，最終將由基層政府和群眾承擔政策變動帶來的損失。概而言之，在職責同構體制下，上級政府部門試圖通過下級對應（或對口）部門貫徹政策意旨，而下級職能部門不僅受到本級政府的直接領導，需要貫徹本級政府的意志，而且部門政策的執行也很大程度上依賴于本級政府統籌調度資源，從而產生垂直職能部門與地方政府之間的控制權爭斗，即“條塊沖突”。

項目制在一定程度上加劇了“條塊沖突”：一方面，職能部門利用其資源控制權試圖超越科層約束，通過市場與準市場機制貫徹其意志;另一方面，下級政府在項目申領、項目運作和相應的資源動員過程中則會更加能動性地采取應對策略，盡可能在項目中體現本地意志與利益。可以說，項目制使“條塊沖突”超出了行政體系，使與項目相關的市場主體、社會力量被動卷入到了“條塊沖突”之中。“條塊沖突”造成了一系列的基層治理悖論。首先，項目制是一種“自上而下”資源配置，在程序設計上是通過一種短、平、快的方式來實現國家意圖，將政策和資源落到實處，遵循條線控制邏輯。一方面，項目的分配方式是上級部門以招標的形式發布項目指南書，再由下級政府代表地方或基層投標方的意向，向上申請項目;另一方面，“項目進村”不僅需要經歷立項、申請、審核、分配、批復、實施、監管、驗收、評估及獎罰等一整套理性的復雜程序和技術系統，同時還規定了各行為主體間的責任、義務與權利[16]。基層政府為獲得相應的發展資源，往往不惜偏離公共服務的核心職能，工作重點有意無意地偏向到項目申請和項目迎檢上來，從而產生基層政府職能優化悖論。其次，在維護公共利益上，基層政府與上級部門本質上應是一致的，但在“條塊沖突”中，上級部門與基層政府進行“控制與反控制”博弈，農民的利益、意見與態度反而成為了一種博弈手段，上級部門以確保資源用在實處、維護人民利益為名加強對基層政府的控制，基層政府則以農民的利益與意愿為名，要求靈活運用資源與資金。由于農民的利益不再是目的而變成了手段，雙方在博弈中的策略性行為有可能違背農民的真實意愿與利益，從而產生公共物品提供悖論和農民主體地位悖論。最后，為緩解“條塊沖突”，項目制中引入了市場與準市場機制，旨在運用大量技術手段處理條塊關系。但上級職能部門僅依靠純業務技術的方式將無法與農民進行有效溝通，而基層政府更接近群眾、整合民意的優勢也因審核評估的技術性、規范性嚴格標準而不便于充分發揮，從而產生農民主體地位悖論和基層政府職能優化悖論。

三、基層治理悖論的破解

（一）優化項目決策程序，提高財政資金撥付的精準性

項目制自上而下的資源輸入方式及與之相對應的自上而下的決策機制，使基層組織的民主決策機制難以有效發揮作用，項目相關決策既無基層組織直接參與，也沒有專屬農民的意見表達渠道，從而極易造成項目供給與農民需求錯位，產生一系列基層治理悖論。優化項目的決策程序，提高財政資金撥付的精準性，就是要改變項目制以部門為主導的“單向度”運作邏輯，既要保證農民需求得到有效表達，同時也要發揮基層政府的作用，使公共物品的供給更有效率，讓財政資金精準使用。一方面，在項目決策過程中，應更加重視基層意見與態度，建立暢通的農民意見表達渠道;另一方面，在項目實施過程中，應對資金使用進行更嚴格的監管。

項目制標準化的制度規范無法甄別數億分散農戶動態的、差異化的需求，政府無法獲得農民的需求偏好、配給額度、瞄準目標等信息，導致項目制所要求的技術化和規范化治理邏輯在實踐中失效，產生基層治理悖論。因此，破解基層治理悖論，必須對項目的決策程序進行優化，提高項目“發包”的準確度及合理性，盡可能地契合農民的實際需要，確保項目設計的科學性。一方面，要建立起自下而上的農民意見表達機制;另一方面，要進一步完善農村公共需求整合機制，從而既尊重農民的利益、意志與態度，又發揮專家和智庫的作用，使項目制充分體現供求兩端的民主決策與科學決策的有機結合。具體而言，可在不改變項目制專項轉移支付基本屬性的基礎上，允許基層政府甚至農民集體等市場主體自主設置項目，在項目清單及項目指南形成過程中引入更多的民主決策機制，而在項目承建運營、考核與評估中引入更多的科學決策機制。一方面，有效地將農民的意見納入到項目決策程序中，克服項目制“申報—審批”程序抑制農民需求表達的缺陷，調動基層政府向下了解農民意愿、向上反映農民需求的積極性，促使基層政府發揮其橋梁作用，改變其“懸浮”的現狀，從而使項目制下各項目更多地反映基層利益、意見與態度，提高其瞄準精度，切合現實需求;另一方面，在項目實施中強調科學性，提高資金的使用效率。

（二）完善農村集體決策機制，發揮農民主體作用

項目進村本質上仍是一種外部資源輸入過程，產生了農民主體地位悖論等基層治理悖論。項目制實施過程中不僅應充分聽取農民意見、維護農民利益，而且要防止農民產生“等、靠、要”思想。破解農民主體地位悖論等基層治理悖論的核心在于激發農村內源性發展，發揮農民主體作用，使外部資源的利用能促進農民積極性與主動性的發揮。由于項目建設往往同時涉及到眾多農戶的利益，因此項目制在實施中，農民主體地位的發揮最為關鍵的是要完善農村集體決策機制。首先，擴大農民集體決策范圍。由于不少地方農村集體經濟空洞化，農民集體決策缺乏實踐支撐，集體決策往往局限于民主選舉，集體決策內容貧乏。當前，應以國家資源下鄉為契機，開啟村莊規劃、項目建設等議題，把農民的關切點從局限于村莊的短期利益逐漸延展到著眼于全局的長遠利益，進而不斷擴大農民集體決策范圍。其次，開拓農民集體決策的組織渠道。當前，農民集體決策往往以村民自治組織為載體，組織渠道較為單一，遠遠不能滿足農民自我組織、自我管理的需要，應支持和鼓勵農民創建新的經濟社會組織，如專業合作社等經濟性組織及文化娛樂等興趣性組織，讓農民在不同組織中獲得集體歸屬感，群策群力發揮聰明才智。再次，在農村集體經濟組織中引入法人治理機制。不僅讓集體經濟組織具有獨立的財產，而且有獨立的民事經營權利，通過多種形式的政策扶持提高其經營能力，使其逐漸成長為適應市場經濟的獨立市場主體。最后，進一步完善農民意見與建議的反饋回應機制。例如設立群眾接待站，定期向村集體和有相關訴求的農民本人反饋相關處理意見等。

隨著集體決策機制的完善，項目的主導權將逐漸由農民掌握，外源性發展演變成內源性發展，相應的利益不兼容問題也將得到根本解決，項目制的基層治理悖論亦將由此破解。首先，集體決策范圍延展到村莊規劃和項目建設，有利于讓農民更加深刻地體會到公共事務與個人利益的關系，摒棄“等、靠、要”思想，激發農民組織申請甚至參與項目建設的積極性和主動性。其次，鼓勵農民自我組織，拓寬農民集體決策組織渠道，不僅可以讓鄉賢、農村能人與富人有更多的組織平臺發揮影響力，直接改善鄉村治理，而且有利于農村基層適應項目來自不同政府部門的特點，更高效地集中民意和匯聚民智，如農業項目可與農民專業合作組織有效溝通，文體項目可以與相關興趣性組織有效溝通等。再次，農村集體經濟組織成長及適應市場經濟能力的提升，不僅有利于克服農戶分散經營的弊端，激發農民通過土地入股、勞動合作等多種方式開展合作經濟，引發土地整治、小型水利工程等項目需求，而且使農民集體經濟組織逐漸具有承接、承建與運營大量涉農項目的能力。最后，農民意見與建議反饋回應機制不僅有利于促進政府與農民之間互信，更為重要的是有利于防止集體決策侵犯婦女、入贅者等少數派的公民權利，提高農民約束村莊代理人的能力，防止其濫權行為。概而言之，完善農村集體決策機制，發揮農民主體作用，不僅有利于改善鄉村治理，而且能激發農村內源性發展，使項目制實施中更加充分地動員和利用本地資源，減少因外部市場主體的加入而誘發的利益紛爭問題，基層政府亦能專注于相應的公共服務職能，從而破解一系列基層治理悖論。

（三）提升基層政府的項目整合能力，完善項目評估方法

在基層治理實踐中，農村的許多公共事務都是相互聯系的。例如，農村土地整治與農田水利工程建設、農村污染治理與農田灌溉設施建設等項目之間都高度相關。而當前項目制僅就單一項目實施目標管理和過程控制，單項的績效考核評估與地方事務的綜合性及經濟社會績效的整體性之間存在矛盾和沖突。就項目發包方的上級職能部門來說，各個項目都有對應的目標與要求，項目的考核與評估也與其目標與要求相一致。而在經濟社會實踐中，各項事務縱橫交錯，單個的項目實施只是達成目標的必要手段之一，單一項目若不能適應整體性、綜合性的發展規劃，則難以產生實際效果及滿足實際需求。因而，獨立分割的項目實施不僅無法充分體現各項事務之間的相互聯系及事情的輕重緩急，而且影響資金使用效率（如單個項目因缺少量資金而延期甚至爛尾，個別項目少量結余資金無法有效使用），從而產生公共物品提供悖論等一系列基層治理悖論。

在項目制實施中，賦予基層政府一定的項目整合權力，提升基層政府的項目整合能力，將相關聯的項目進行整合建設，可以發揮出各項目間的聯動效應，提升項目績效和項目資金的使用效率，從而破解一系列基層治理悖論。首先，在項目“申報—審批”各環節，既容許項目申報者“一題多報”，根據實際需要向多個職能部門申領資金，又打通部門信息通道，實行跨部門聯合審核。這樣，基層政府既有動力對分散在各職能部門的項目進行有效整合，又提高了其戰略規劃能力，有利于其聽取民眾意見、整合公共物品需求，提高公共服務水平，進而推進基層政府職能優化。其次，允許基層政府進行項目整合并非放任基層政府對相關項目及配套資金進行隨意安排和調配。出于限制基層政府行為隨意性的目的，項目“發包”各部門還需完善項目評估方法，對項目的整合標準進行嚴格把控，加強對項目整合方式的評估，上級職能部門及相關監管部門不僅要對下撥資金總量進行科學測算和嚴格控制，而且要引入審慎監管理念，對項目資金使用的合目的性進行嚴格的評估與審查，真正使項目資金惠之于民。最后，構建起多維度的項目績效評估評價指標與體系，擺脫單一項目評估的技術局限，把項目評估與本地治理水平及經濟發展績效的評估有機結合起來，積極聽取社會和群眾的反饋意見，在對短期單個項目進行考察的同時，也注重整體和中長期業績考察，從而抑制“造項目套取資金”、消除“形象工程制造虛假政績”，進一步促使基層政府向“服務型”政府轉型，使項目發揮出更大的效益。

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