城市社區治理的多元共治模式探究

林振

摘要：中國城市社區不斷涌現多元的新興治理主體。多元治理主體的出現，給城市基層社區治理帶來了活力，也引起學界的研究興趣。為厘清社區多元主體在城市社會治理過程中的角色定位及具體效用，探究城市社區多元共治模式的獨特性和先進性，分析社區治理模式所遇困境;并利用個案研究的方式，聚焦中山市A小區社區治理制度改革的個案進行調研，剖析該小區在試圖破解社區治理模式困境的過程中，發揮基層政府、業主委員會、物業公司等主體各自的獨特優勢，構建出的以居民治理為中心的社區多元共治模式。

關鍵詞：社區治理;基層政府;業主委員會;物業公司;多元共治

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）11-0058-64 收稿日期：2019-08-10

1當前中國城市社區治理模式的實踐與困境

社區制的建立促使政府、社會、市場等多元主體都紛紛加入社區建設過程，并經過多年的探索和實踐形成了形式各異但各具特色的城市社區治理模式。以不同的地域為例，學術界分別提出了政府主導型、混合型、自治型和“政社分離”型四種主要的社區治理模式。其代表分別是上海模式、江漢模式、沈陽模式以及深圳鹽田模式。這四大模式作為我國城市社區管理體制改革的范式，它們在實行以及推廣的過程中也遭遇了諸多共同困境。

第一，社區行政化傾向嚴重，基層政府職能難以轉變。街居一體化的機構模式導致了城市行政組織和城市社區自治組織之間的管理邊界不清晰，城市社區自治組織缺乏能與政府相匹的權威和資源，因而也無法做到和城市基層政府部門一樣，對社區公共事務進行有效的管理。同時基層政府對于社區的過度管理即等于重新將社區歸人國家區域的管理系統內，增加了政府的負擔，不利于政府職能的轉變。

第二，社區居民參與度低下，社區自治組織意識不強。制約著城市基層社區治理模式的改革和發展的除了政府行政權力的越位之外，居民參與的“缺位”也尤為明顯。社區自治目的本身便在于希望社區居民能通過“自我監督、自我管理、自我服務”的機制，為社區的妥善建設及健全發展而努力。無論何時，社區居民的參與都是社區建設和發展的根本動力，社區居民參與的程度、規模以及規范化水平將直接關系到社區整體的管理水平及其發展進程。

第三，治理資源不足，治理需求難以滿足。如在沈陽模式中，為了解決社區經費問題，雖實行了“有償服務，費隨事轉”的制度，但卻仍存在著服務需求與服務資金短缺的矛盾。一方面，政府投入社區，用于社區內部公共事務管理的資金不能滿足社區的要求，導致了許多社區治理活動缺乏資金支持，難以開展;另一方面，社會捐助形式以及社區服務自身產出資金較少，社區資金供給也難以滿足現行社區需求。

綜上所述，如何處理好城市社區治理主體間的關系以及社區治理機制如何有序、高效地在社區中運作，是關系到社區建設是否能繼續推進，社區可否持續發展的關鍵問題。而中山市社區治理標桿的A小區，也在業主委員會換屆及小區后續管理中遇到了同樣的發展困境，但他們沒有選擇隨波逐流，而是其設法去探索出了一條整合多元主體優勢，合作共治的嶄新治理路徑，以解決以上提出的困境，并取得了良好的成效。

2中山市A小區治理模式的社區多元主體角色定位

中山市A小區治理模式探索的3年來，A小區從一個“負面新聞不斷”的小區成為了全市學習和效仿其管理模式的“明星小區”。可見其創新性的治理模式及融合多元主體的社區合作共治機制在城市社區治理領域凸顯了其參考價值。A小區的多元共治模式彌補了社區治理中缺失的居民治理機制，能有效地聯合城市基層治理，共同加強社區自我管理、自我監督、自我服務的效率和質量，為其他同類社區自治組織的發展提供借鑒模式。從參與A小區治理的多元主體出發，通過單個案深入分析各個主體在小區治理過程中的效用，并梳理多元主體間的關系，提出A小區多元主體的共治新機制的組織架構。如圖1所示。

2.1“裁判員”——提供平臺的基層政府

政府在對于社區治理一直都遵循著國家“簡政放權、職能轉變”的方針，采取“小政府，大社區”的工作方式力求打造能強化市場監督職能、深化行政體制改革、創新行政管理方式的法治政府和服務型政府。在社區治理中保持政府自身權威性的同時，也可以讓其他社區治理主體合法合規地擁有自由的發揮空間。

這一工作成果在A小區更是十分突出。由于A小區負面事件頻發，部分小區業主也曾主動尋求基層政府的介入調查和幫助。中山市住建局在A小區業委會換屆、新舊物業公司更替的等一系列事件過程中，一直都處于“裁判員”的角色。基層政府與業委會的成員一同組成了籌備委員會，政府在內充當“智庫”的作用，為業委會提供法律或者制度咨詢，并對物業公司是否違反行業標準進行判定。于此同時，基層政府始終依法依規站在中立的立場，因此在實施工作中，更加注重公平、公正、公開的原則，對所有請求幫助的申請者都同樣給予幫助。

2.2“主辦方”——居民集體參與的新業主委員會

A小區的新業主委員會在吸取舊業委會的教訓后，逐步依法明確了自身定位，并且為了體現居民集體參與的原則，建立一系列制度來規范業委會的權利與義務，以保證業主和小區的利益都能得以最大化實現。A小區新業主委員的主任陳先生對筆者介紹了A小區新業委會制定的五大內部制度。

一是認清業主委員會角色，業主委員會是業主大會選出的，代替全體業主發表意愿的自治組織，因此有權對小區公共管理事務進行決策，并有義務監督物業公司的小區服務工作是否到位。

二是設立物業例會制度，每一個月會定期與物業公司召開例會，每一個季度會對物管進行考核。會議由業主委員會委員、物業公司代表、業主代表一同參加，會議議題涉及小區日常公共管理事項，會議討論內容與結果將在小區和公眾號內公示。

三是設立公開監督機制，通過社區app和小區公眾號來與業主共同監督物業公司的工作和效率，業主委員會的任何決策均需報備小區微信群及小區公告欄，接受全體業主的監督。

政府行動的原則是追求公共利益最大化，維護社會的公平公正。因而政府需加快適應在社區治理中自身角色的轉變，處理好與社區治理其他主體的關系。有利于社區各主體間高效協調共治，促進社區發展。

3.2社區多元共治的動力源泉——居民高度參與

居民治理模式的三大基本要素之二：居民理事會，又稱居民咨詢委員會。決策、執行等社區內部各項事務均由居民內部自行組織管理的組織。負責將社區內部廣泛的各個事務分解為多個領域，并通過委托幫助者建立起相應的委員會。

這在A小區的社區多元治理模式中體現為業委會帶領業主參與社區公共事務。A小區業委會與其他業委會一樣，由小區業主內部投票選出，聽取業主意見，代表業主發言，并負責決策、管理小區內部的公共事務，同時還委托物業公司對小區進行專業的管理。但除此之外，它創新的地方便在于建立了一套系統的社區參與制度。

正如四大社區治理模式所遇困境一樣，江漢模式所提出的“小政府，大社會”，在現實中，社會根本大不起來。城市社區治理中的居民治理在我國屢遭瓶頸的根源便在于社區居民對社區公共事務的參與度低下。究其原因，雖不能否認我國發展歷史中“單位制”所遺留的因素導致社區居民的參與意識不強，但更重要的是，我國并沒有形成系統的社區參與制度與機制。

A小區業委會充分認識到居民參與的重要性，并且也肯定了居民參與對社區建設和發展的動力作用。其中最為顯著的激勵居民參與社區事務的方法莫過于A小區創新的監督制度——“陽光下”的財務監督機制。據A小區新業委會法律顧問鄺先生說到：“業委會的一切工作都應該在陽光下進行，A小區業委會微信公眾號每月還會通過例會對賬目進行公示。業委會對于業主的知情權必須特別重視，不應給業主貼標簽區別對待。”因此A小區現在全部公共收益歸屬全體業主，每年初召開業主大會公布公共收益的預算，通過表決后，業委會全年都要依此執行。年末還會對公共收益結算召開業主大會。

A小區正是通過這種在“陽光下”公開透明的財務監督機制，讓業主真真切切地認識到自身的參與是有意義的，這對業主來說，能有效激勵他們參與進社區的公共事務。同時公共收益的有效運用也能促進小區的基礎設施維護，是社區多元共治模式中有效的資金來源，是社區建設和發展的源動力。

3.3社區多元共治的活躍機制一市場競爭規則

居民治理模式的三大基本要素之三：幫助者。即職業的提供公共服務的角色，能妥善地將公共政策及社區發展目標轉化為社區治理服務，并同時幫助居民執行日常管理任務。

這在A小區的多元治理模式中體現為被委托代理社區日常各個事務管理的物業公司。但物業公司本身便是一個矛盾的個體，一方面，物業服務雖然是物業公司的營利性活動，但另一方面，它作為一種社區服務，在消費上具有“非競爭性”和“非排他性”的特征，是一種“準公共產品”，但這又往往與物業公司的目標不符。其本身營利性與公共性的矛盾點使其自身難以進行良好的自我監督，促使對其的優化和監督需要交給市場競爭機制。

一般意義來說的物業服務的委托代理關系是指業主成立業委會后，業委會委托物業公司對小區的公共事務、物業進行管理。也有如A小區一開始舊物業的委托方式，即：開發商代替業主選擇物業公司，并委托其對小區物業進行管理。這種委托代理機制下的物業公司處于“壟斷”的經營狀況，容易產生對社區公共事務“愛理不理”的態度，因此必須把市場競爭機制引入社區治理當中，讓不同物業公司直接進行優勝劣汰的競爭，才能促使他們能提供更好的服務。但并不是說交給市場后，社區自治組織與政府也能就此撒手不管了，畢竟存在著市場失靈的情況，因而市場必須在政府提供的合法、合規的平臺內，通過社區自治組織與居民制定有效的績效監督機制，對其的管理工作進行控制與監督。市場的進入有效促進社區多方主體進行協調互動，找到了緩解社區多方關系之間的矛盾分歧的平衡點。

4結論：社區治理多元主體共治模式的發展道路

4.1打造有使命感的社區自治組織

社區的多元共治模式需要各方主體的協調推進與合作，其中社區自治組織的有效運作對于該模式的發展起著不可忽視的作用。

首先，要建立起良好的內部管理機制，如完善社區自治組織內部的組織架構，形成規范的監督管理制度，對物業公司等執行社區服務的主體進行績效評估和激勵監督，特別在于涉及社區居民利益的財務管理等方面實行財務公開，以“公開透明”的態度向社區居民展示出組織自身值得信賴的形象，以得到居民的理解和支持。

其次，要制定有效的宣傳監督機制。社區自治組織要想長久、良性地發展需要有效的監督機制，而監督社區自治組織是否保持活力的重任就落到了社區居民的身上。為了保持信息的對稱，需要建立完善的宣傳機制，讓居民真正理解自治組織的工作，加強社區居民對社區自治組織的認知和支持，有利于居民對社區自治組織進行監督，能幫助提高社區自治組織的公信力，樹立起為社區服務的良好形象。

4.2智能化管理，疏通信息溝通渠道

社區的多元主體共治模式中，社區治理多方主體的關系復雜，且很大程度上不能做到完全的信息互通，導致社區治理過程中難免會出現決策不到位、浪費資源成本、難以協調多方利益關系等難題。因此有效解決多元主體間溝通協調障礙，為社區多元主體掃清溝通障礙，需疏通多元主體間信息溝通的渠道和平臺。

在現如今“大數據”與“互聯網+”的背景下，案例中的A小區利用了微信公眾號、手機APP等可及時傳播信息的智能化軟件，對社區治理的系統章程、社區服務質量評價都作出了及時的匯報。能有效地幫助業委會、物業公司第一時間把握社區動向，同時有利于社區居民對社區環境、社區服務、社區基礎設施作出及時的評價，極大地縮短了獲取信息的時間。另一方面，業委會等社區自治組織也能通過微信、微博等網絡媒體把社區發展情況對基層政府進行匯報，有助于政府作出正確的決策。

4.3由“行政中心”轉化為“多元中心”

多元共治模式相比起以往的社區治理模式，更加需要社區多方主體協同合作，其根基在于社區多方主體間能否跨越溝通障礙與博弈局限來整合資源。然而我國社區主體間的溝通形勢不容樂觀，主要體現為政府不敢、不愿放手，過多干預執行環節;社區自治組織主體作用發揮有限，通常對政府以及市場仍具有較大的依賴性;市場在社區治理中仍然鮮有體現，且不規范的競爭參與機制不利于社區發展。

在已有的社區治理模式中，政府往往作為社區治理的主導者，對社區建設與發展進行刻意的規劃，雖在一定程度上促進了社區的發展，但也形成了社區發展的“天花板”。因此，在多元主體發展迅速的今天，政府應主動向“服務型”政府靠攏，基于不同社區的發展特性，政府可大膽探索進一步放權，扮演監督者、指導者角色。制定、完善社區治理相關的法規制度，確立社區治理企業、志愿機構的準入門檻，開放社區治理市場等，讓各企業、自治組織自由競爭，政府負責提供完善的制度與公平公正的環境。

社區自治組織作為社區治理的重要主體，應積極承擔責任，充分發揮在社區治理領域中溝通居民、代表居民發聲、聯系政府以及監督物業公司的作用。為此，需要正確定位社區自治組織與政府在社區治理事務上的關系，厘清各自職責權限，保障社區自治組織的相對獨立性。一方面社區自治組織需跳出被管理者的視野局限，立足于其協同治理的主體角色，以民眾利益為出發點，對社區治理的內部事務進行有效的決策與執行;并積極為社區尋找合適的物業公司，通過制定相關管理制度，及時對社區內部管理信息進行公開，激活民眾響應與支持，進行規范管理。另一方面社區自治組織充當監督者角色，在社區治理事務執行環節中，利用KPI績效考核等量化的方式對物業公司的工作進行監督，評估其執行成果。

市場作為多元共治模式中不可或缺的一環，其競爭機制給予了整個社區治理工作一種新的活力。相比起基層政府與社區自治組織，市場要素顯得較為矛盾，企業既需要在社區治理工作中獲利，又需要承擔許多無法盈利的公共事務。因而企業在發揮其競爭優勢的同時，需要政府為其掃清進入社區治理時不必要的制度障礙，為其完善相關的法律法規。其次，社區自治組織也需要積極購買社區服務，形成一定的市場導向，并為企業提供較為完善的溝通渠道，促進社區治理的市場更加完備。