日本文物建筑保存活用計劃的編制及其啟示

李 彌

（上海市文物保護研究中心，上海 200031）

日本的文物建筑，在日語語境中表達為“文化財建造物”，指包括寺院、城郭、民居、洋風建筑、近現代建筑（包括土木建筑）在內的，受《文化財保護法》保護的建筑物①在日本的文化財保護體系中，建筑物為有形文化財中的一類，稱“文化財建造物”。按其公布程序來分，又可分為由政府中央和地方政府直接指定的“指定文化財”和由建筑所有人和管理部門申報后經認定的“登錄文化財”兩類。在指定文化財中重要的被稱為“重要文化財”，其中從世界文化角度考慮，具有突出價值的稱為“國寶”。。為了科學保護、合理利用文物建筑，日本制定了一系列文物建筑公布、保護、利用的規章制度和實施措施，其中重要的一項即編制《文化財建造物保存活用計劃》（以下簡稱《保存活用計劃》）。與國內文物保護規劃近似，《保存活用計劃》是為保護和合理利用國指定文化財及登錄文化財而制定的綱要性文件，對保護工程的實施、建筑的活化利用和日常管理起指導性作用。計劃的編制是日本遺產保護普遍的工作方法和重要的法律程序，立足于法律制度建設和長期的實踐經驗，已發展出一套較為系統的工作流程，并以條理清晰、內容全面的計劃標準規范了其體例和要求，為文化財保護規劃制定的標準化和制度化提供了保障，不僅有助于明確保護、活化的方針，更有助于建筑遺產價值的深入理解和準確表達。本文試圖通過梳理和闡釋《保存活用計劃》計劃編制的基本流程和工作方法，歸納其較為成熟的經驗，探討其對處在發展中的中國遺產保護的借鑒意義。

1 法律基礎

1.1 法律法規

日本文物建筑的保護和活用以《文化財保護法》相關法律為主要依據。1950年頒布的《文化財保護法》經1897年《古社寺保護法》、1919年《史跡名勝天然紀念物保存法》和1929年《國寶保存法》對于受保護的建筑單體類型的擴充，確立了國家與地方團體共同保護文化財的體制，對文化財的保存活用和文化財的所有權進行規定，并將保護對象從建筑單體擴展到建筑群。該法在1954年的修訂中確立了針對重要文化財設立管理團體的政策，規定由地方公共團體落實保護責任；在1975年的修訂中創設了“傳統的建造物保存地區制度”以保護歷史地區，加強文化財對于地方文化建設和經濟增長的推動作用；在1996年的修訂中創設了“文化財登錄制度”，規定了建筑年齡50年以上的歷史建筑保護初步的申請、指導、建議等基本措施。登錄文化財的保護權限交由地方政府，在現狀變更、經費補助等方面較指定文化財有更大的自由，可以按照自己的希望一定程度地改變建筑的使用功能。在此范疇之內，大量的近代建筑被公布為登錄文化財。2018年，《文化財保護法》進行最新修訂，在文化財現狀變更方面給予地方更高的自由度。對應中央的《文化財保護法》，各地方也制定了符合地區特性的《文化財保護條例》。

此外， 2004年頒布的《景觀法》以保護現存良好景觀、整治改善不良景觀為目的，對建筑形態、色彩、外觀、高度進行規定，限制了文化財建筑自身和周邊環境的建設活動。

而2008年頒布的《關于地域歷史風致維護和改善的法律》（簡稱《歷史風致法》）將“物質性歷史環境與非物質性地方傳統文化整合在一起”[1]，鼓勵在歷史建筑等文化財的周邊地區開展有利于反映地域歷史和文化的工藝品販賣經營，舉辦相關祭祀活動等，以維持當地的歷史風致。二者相關的法規條文也是文化財建筑保護和活用的重要法律參照。

1.2 相關文件

在立法日趨完善的同時，日本文化廳頒布了系列文件以應對保護利用實際工作中產生的問題。就本文涉及的保存活用計劃編制問題而言，1996年文化廳發布的《關于重要文化財（建造物）活用的通知》是保存活用計劃誕生的契機。為了解決當時文化財建筑利用不足、形式單一等問題，《通知》提出“為了擴大并加深文化財（建造物）是作為有價值的東西傳遞給后世的理解，采用適當方式保存和活用文化財（建造物）的是很重要的”[2]，對保存活用計劃的必要性進行論述，強調“活用”的重要性不低于“保護”?；诖送ㄖ幕瘡d在1999年頒布了關于《關于重要文化財（建造物）保存活用計劃策定的通知》及《重要文化財（建造物）保存活用計劃策定指南》，明確保存活用計劃策定中的注意事項，并發布《重要文化財（建造物）保存活用標準計劃的制定要領》，規定《保存活用計劃》的基本內容框架和體例格式。這一標準也為登錄文化財所采納，在長期的工作中形成了規范制度，有利于工作的順利開展。隨著此次《文化財保護法》的最新修訂，即將正式發布的《基于文化財保護法的文化財保存活用大綱.保存活用地域計劃.保存活用計劃策定指南》對保存活用計劃的編制的要求進行了更新（表1）。

表1 計劃編制涉及的主要法律法規和相關文件

2 方法與流程

在日本，《保存活用計劃》制定的主體是建筑的所有者或管理團體。一般而言，重要文化財建造物為當地政府或下轄街區所有，登錄文化財建造物則部分為公有，部分為私產。由于建筑所有人或管理團體并不一定是文物保護的專業人士，計劃的制定常委托專業團體進行，其過程基本經前期調查、價值評估、計劃形成、達成共識4個階段（表2）。在此過程中，地方政府中的文化財保護科負責給予指導，并在立項的同時召集專家學者、市民代表、地方政府部門官員等成立計劃檢討委員會，接受咨詢，提出建議，并定期召開會議討論方案，以確保方案的科學性以及民意的充分表達。

表2 文化財建筑保存活用計劃編制流程[3]

2.1 前期調查

文化財建筑的前期調查是對文化財保存現狀進行分析和基本評價的行為，是遺產價值評估的基礎，決定了計劃和實施的基本方向。調查一般包括兩個方面。

首先是針對建筑本體及其周邊環境的調查。一般采用現場調研和文獻搜集的方式，對于建筑的基本情況、規模、構造、歷史、保存狀況、環境等方面的資料進行收集（表3）。由于調查涉及建筑結構、裝飾、設備、裂化程度等各方面的專業性問題，所有人或選擇將項目委托給具有多種資質、可以承擔全部調查項目的團體或公司進行，或將技術要求高的建筑結構、裂化程度、設備、抗震程度等子項目委托給專門的調查機構，在分別得到調查結果后請專家學者對于調查內容進行綜合性的評估和考察，匯總后得到包括文字和圖紙資料在內的全面調查結果。

其次是對利益相關者的意見調查，一般由政府部門發起，以問卷形式詢問建筑所有人、設施管理者、利用者等直接利益相關者以及周邊居民、非營利組織、社區管理組織等間接利益相關者對于建筑保護和活用方面的意見，尤其是對建筑的公開程度、用途、對周邊影響等方面，匯總后作為保護利用策略制定的參考。

表3 參考調查項目

2.2 價值評估

價值評估是全面挖掘遺產價值的重要階段，對于確定建筑保護和活用的方向有重要的意義。遺產價值有的較為直觀，如藝術價值、歷史價值、科學價值，自《雅典憲章》將之提出后即得到普遍關注，有的則尚需挖掘。由于文化財建筑常為地標式建筑，具有公共特性，除了普遍具有的歷史、文化、藝術價值外，還在市民產生密切互動中產生潛在特性，例如稀缺性、紀念性、藝術性、象征性、市民和利用者因喜愛而發展出的情感性。這些特性可以歸納為五大價值：歷史價值、文化價值、風致價值、機能價值和經濟價值，并細化為更小的子項目來進行評估（表4）。

一般而言，價值評估的結果取決于專家學者根據前期調查結果，權衡各方面價值高低做出的綜合評價，具有主觀性。運用層次分析法②層次分析法（analytic hierarchy process,AHP），是一種定性分析與定量分析相結合的多目標決策分析方法。它可以對非定量事件作出定量分析，以及對人的主觀判斷作出定量描述。將決策問題按總目標、子目標、評價標準直至具體措施的順序分解為不同層次的結構，然后利用求判斷矩陣特征向量的方法，求出各層次元素的權重，用加權和的方法遞階歸并，權重值最大者為最優方案[4]。（AHP）對前期調查結果進行量化分析和科學評估則相對客觀，也為一些項目所采納。主客觀相結合，可以更好地體現專業人士和不同利益相關者的意見和訴求，有利于在專家更強調的“保護”和居民更看重的“利用”之間保持平衡。

表4 文化財價值評估項目[5]

2.3 計劃形成

在完成調查和評估之后，承接項目的設計單位首先應提出保護模式（整體保存、部分保存或移筑等）、活用方式（文化場館、辦公建筑、商業開發等）、建筑的開放程度（全開放、半開放等）等方向性的相關意見，將初步的意見與檢查委員會研究商榷，并征求利益相關者的意見。在各方達成一致意見之后，由設計方將方案細化并形成書面草案。

根據文部省《重要文化財（建造物）保存活用標準計劃編制要領》中對計劃編制內容和體例的要求，保存活用計劃應包括計劃概要、保存管理計劃、環境保存計劃、防災計劃、活用計劃、相關手續，共6個部分（表5）。

表5 計劃標準體例和建議內容

第一部分的《計劃概況》對保護對象的歷史、現狀、價值等基本概況進行梳理，明確計劃擬解決的問題并提出基本的方針對策，是對整個計劃的總括性介紹。二、三、四章的《保存管理計劃》《環境保存計劃》和《防災計劃》是圍繞建筑的保護而制定的措施?！侗４婀芾碛媱潯肥钦麄€計劃的核心部分，以調查結果為基礎，制定針對墻體、屋頂、建筑內部等大范圍的保護措施以及重點建筑細部的具體保護方針，同時明確管理的機構、運行機制及管理方法；《環境保全計劃》將建筑與周邊環境在內的整體區域為保護對象，根據保護需求進行分區并制定相應的保護方針；《防災計劃》則參照相關行業標準，明確了建筑的防火、防震、防盜、防風等安全措施。由于日本是多地震國家，防震措施是其中的重點，具體可參照《重要文化財（建造物）耐震診斷指針》及2018年頒布的《重要文化財（建造物）的地震應對方針制定指南》進行制定。在明確保護措施后，第五章的《活用計劃》旨在探索將文物建筑的價值毫無損傷地展示出來的活用方式，根據建筑的保存狀況、當地需求、利益相關者的等因素決定適當的使用功能，針對不同的使用功能進行建筑本體和周邊環境的活用設計，并就建筑使用的延續性提出基本的資金籌措、管理運營模式。最后的《相關手續》一章明確了保護改造工程涉及的法律法規和必須提出申請并獲得許可后方可實施的操作。保存活用計劃一般以10年為限，根據實際情況有所調整。部分計劃會將計劃到期后的基本方針列入，在計劃接近終了時對保護方針進行重新評估。整個計劃應能全面體現以下目標：①全面掌握文物建筑現狀并將之明確化；②明確建筑所有者自身可以達到的保存和活用的范圍；③明確為了文物建筑活用和無損地展現建筑的價值應當遵守的事項；④體現建筑所有者、管理者、各級政府部門，潛在利用者之間的統一意志；⑤明確辦事流程[6]。

2.4 達成共識階段

針對擬定的保存活用計劃，管理部門會在上會討論和現場指導后，做出是否通過的決議。如計劃通過，由政府部門向社會公布，主要就居民最關心的總效益（包括建筑的社會性，環境保全性和機能性[7]）和總費用（包括初期費用和維持修繕費）向當地居民、非營利性組織、社區管理組織、工商團體等征求意見，力求達成多方共識，并據反饋結果對計劃進行最終的完善。

3 總結與啟示

《保存活用計劃》的制定是日本遺產保護的基礎工作，在多年的探索和實踐中已積累了相當的成功經驗，主要體現在以下幾方面：

(1)保護與活用并重。相較于國內“保護”和“活用”間不平衡、重保護而輕利用的現狀，日本將保護和活用置于同一高度，甚至為了“活用”而“保護”，這一點在“保存活用計劃”這一名稱中即可體現。計劃明確其建筑使用的具體落地方式，包括建筑開放和資料開放的范圍和形式，以及為了建筑公開所需要進行的管理運營、資金籌措、建筑本體和周邊環境整備的具體操作，并且在計劃中體現建筑公開時必要的便民設施如殘疾人步道、公共衛生間等的設置，充分考慮了建筑的延續性和建筑的使用功能。相較于國內目前的保護規劃中普遍對于建筑使用功能的簡單設定更具有前瞻性和可操作性。

(2)深化調查研究。調查研究是制定保護利用規劃的首要步驟。日本對于文物財建筑的調查涵蓋了建筑周邊環境、建筑形式、建筑結構、建筑保存狀況等物質保存狀況以及居民對建筑價值、建筑保存等多方面的意見與建設，作為科學分析建筑保護利用方式、闡釋遺產價值的基礎資料，具有覆蓋面廣，成體系的特點。調查結果中的一部分可直接轉化為面向公眾的公開資料，增加文物建筑的可利用性。

(3)重視價值評估。在國家局發布的《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》中，“依據評估結論，制定具有針對性的保護、管理、利用與研究措施，提高規劃的科學性、前瞻性和可操作性”的要求點出了價值評估的基礎作用。在我國目前的遺產評估工作中，用“歷史價值”“藝術價值”和“科學價值”作為主要的判斷標準并大量套用在文本中仍較為普遍，遺產的風貌價值、經濟價值、情感價值等“隱性”價值相較而言被忽視，其后果除了遺產價值的部分缺失，就是在“保護”篩選出的價值的過程中破壞對象的一些特征，呈現專家預設的一些狀態。鑒于遺產價值由多維度構成，日本將文化財建筑的價值分為“歷史價值”“文化價值”“街區風致價值”“機能價值”“經濟價值”，并進行細化，同時結合公眾意見進行綜合評價，有利于遺產潛在價值的充分挖掘。

(4)強調管理要求。相較于國內保護規劃中簡單羅列管理機構和管理方式的做法，日本的《保存活用計劃》將保護工程中涉及文化財保護法、建筑基準法、都市計劃法、消防法的各種行為發生時的應對方式，例如應當向何級別的管理機構遞交何種申請，申請的時間期限等信息明確地羅列出來，對于文化財建筑的直接管理者具很強的操作性和指導意義。

(5)落實公眾參與。公眾參與遺產保護有賴于政府努力確保個人、法人和其他社會組織最大限度地享有在遺產保護中的知情權、參與權和監督權，并吸收他們積極地參與有關的管理[8]。日本在保存活用計劃編制這一基礎工作中即以較為多元的形式吸納了公眾參與其中。首先，在計劃編制前期的調查階段進行社會調查并讓市民代表參與到檢討委員會的工作中，了解市民對于建筑使用的取向。同時，明確文化財建筑所有者在建筑保護中可以起到的作用，并將社會組織的職責和作用納入計劃中，使編制保護利用規劃的過程成為市民、所有者、公共團體和政府管理部門間達成多方共識的過程。計劃制訂期間的充分溝通可有效避免計劃在實施期間因互相推諉，官民矛盾等原因而難以落實。

總的來說，日本在保護和利用的并舉、調查上的全面細致、價值評估上的多方考量、管理上的全面落實和公眾參與的深度廣度，是值得我國文物保護界學習并借鑒的。我國的文物保護利用起步較晚，“文物保護利用不平衡不充分的矛盾依然存在，文物資源促進經濟社會發展作用仍需加強；社會力量參與文物保護力度低，模式尚需豐富”[9]等問題普遍存在，這對于編制文物保護規劃這一基礎工作的完善提出了較高要求。根據國家文物事業發展“十三五”規劃，“加強文物保護單位保護規劃編制、公布和實施”[10]是夯實不可移動文物保護基礎工作的重要舉措之一，通過對保護規劃的編制，全面掌握文物現狀，加深對于文物的理解，以活用為目標無損地展現文物價值是今后應持續努力的方向。