農業文化遺產動態保護助力扶貧的框架與對策

楊 波，劉艷華，何 露

（1.北京市社會科學院，北京 100101；2.浙江財經大學經濟學院，浙江 杭州 310018；3.中國林業科學研究院自然保護地研究所，北京 100091；4.中國林業科學研究院林業研究所，北京 100091）

中國政府在長期實踐過程中，針對農村貧困狀況制定的規劃與政策對減貧工作起到了巨大的作用，也為廣大發展中國家的減貧項目提供了很好的借鑒。依照現有的戰略目標，到2020年全面消除絕對貧困人口，在這一目標實現后相對貧困問題的治理和鄉村全面振興仍然需要減貧并開展農戶生計持續保障的研究實踐工作。

自大規模扶貧開發工作開展以來，以工代賑、整村推進、教育培訓扶貧、產業化扶貧、城鎮化扶貧、易地搬遷與安置扶貧、信貸扶貧等內容和形式各異的扶貧模式全面實施[1]。這一過程中，學界和政府也普遍意識到改善扶貧項目實施的質量和效率成為“精準扶貧”方略實施的關鍵。如何因地制宜選擇扶貧的模式與路徑，成為扶貧工作有效性和可行性的關鍵。

農業文化遺產是勞動人民長期與所處環境協同發展、世代傳承并具有豐富的農業生物多樣性、完善的傳統知識與技術體系、獨特的生態與文化景觀的農業生產系統，其保護和發展對鄉村振興所涵蓋的農民生計、社會進步和文化傳承具有重要作用，也是促進鄉村振興的重要抓手。自2002年聯合國糧農組織發起全球重要農業文化遺產（GIAHS）項目以來，農業文化遺產的概念和保護理念得到了越來越多的認可，圍繞其多功能評估、政策與機制、適應氣候變化以及動態保護與可持續發展的研究均取得了一系列進展。同時農業文化遺產動態保護規劃的執行、項目的實施促進了農村一二三產業融合發展和鄉村全面發展。

然而，現有的重要農業文化遺產地主要分布于傳統農區和牧區，許多遺產地還位于貧困地區，如何融合可持續生計與農業文化遺產保護兩大理念，從而在保護重要農業文化遺產的基礎上，提高當地農戶生計水平，促進遺產地可持續發展和鄉村振興日益成為各地管理者和學者關注的重點。

1 農業文化遺產地貧困現狀與問題

1.1 總體現狀分析

近年來，農業文化遺產作為經濟與生態價值高度統一的農業資源利用系統受到了廣泛關注[2-3]，隨著遺產保護與研究工作的不斷推進，中國的國家級重要農業文化遺產（NIAHS）申報工作也在有序開展。2017年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立貧困退出機制的意見》頒布前，在已公布的4批次共91項中國重要農業文化遺產中，共有29個遺產地（涉及33個縣級行政區）位于國家扶貧開發工作重點縣或連片特困區重點縣。

此外，按照較通行的山區界定標準[4]，有26個遺產地地處山區。這一方面反映了這類地區長期緊張的人地關系；另一方面也反映了在這種緊張狀態下，當地農民充分利用農業生物多樣性發展起來的農業生產生活方式所具有的適應性和可持續性。

盡管這些地區由于缺乏與外界的交流，獲取的外部資本、技術投入和人才補充相對受限，但農業文化遺產所具有的豐富的要素和多重價值使之具備發展的資源基礎，其中包括了特色農業產品、多樣的生物資源、秀美的景觀資源、優質的生態環境和燦爛的農業文化。這些豐富的自然與人文資源使農業文化遺產地具備減貧、脫貧和可持續生計的基本能力。

基于此，遺產地的保護與發展一直受到學者的重視，陸續提出遺產地發展的模式和對策[3,5-7]。隨著扶貧工作的有效推進，絕對貧困現象將在農業文化遺產地消除，但由于地理位置、發展基礎、人才和技術等多方面的限制，遺產地農戶的可持續生計問題仍然將在未來一段時期內成為研究的重點。因此，欠發達農業文化遺產地如何因地制宜地探索出一條符合當地定位的可持續農業路徑，實現經濟與生態雙贏的發展，同時將遺產地的各類資源和價值轉化為地區發展和農民受益的現實生產力，成為亟須解決的關鍵問題。此外，希望通過農業文化遺產地這類特殊地區發展框架與路徑的探討，給其他山區或貧困地區鄉村振興戰略的實施提供示范和經驗借鑒。

1.2 欠發達遺產地面臨的主要問題

總體上看，欠發達遺產地經濟社會發展水平落后，當地農業發展和農戶生計面臨諸多問題。

(1)農民收入方面。由于品牌意識薄弱、經營方式落后，農產品價格較低，造成以種植業為主的農民收入較低，從事農業生產遠不如從事非農產業效益高的問題。

(2)農業勞動力方面。由于農民收入相對較低，而農業生產付出的體力勞動量相對較大，農民從事農業生產積極性降低，因此常出現“棄農務工”“棄農經商”的情況，農業文化遺產系統的存續受到挑戰。

(3)產業融合發展方面。除農業生產效益低外，農產品加工和文化、旅游等產業發展滯后，產業鏈上缺乏一二三產業的融合，難以提升農產品附加值。遺產地的主要產品多處于初級產品生產狀態，產業多為依賴資源的粗加工，深加工和精加工產業相對較少。

(4)農產品品牌營銷方面。遺產地農產品主要靠企業自主經營，缺少統一組織和包裝宣傳，營銷體系不健全，企業受農產品市場價格波動影響較大。品牌特色不突出，即傳統產品多，特色品牌少，中低檔產品多，高檔產品少，初級中間產品多，最終產品和高附加值產品少。

(5)基礎設施方面。欠發達遺產地多位于邊遠山區，交通建設落后，基礎設施跟不上發展要求，嚴重制約了遺產地旅游、農產品生產和銷售，給當地農戶收益帶來較大的困擾。

(6)同類遺產地競爭方面。我國農業文化遺產資源豐富，列入全球重要農業文化遺產的就有15項（18個遺產地），其中梯田景觀類的包括了云南紅河哈尼梯田、江西崇義客家梯田、廣西龍勝龍脊梯田、湖南新化紫鵲界梯田和福建尤溪聯合梯田，這些遺產地之間既是合作者，也是潛在競爭者。這些遺產地的農產品和旅游產品均存在同質化現象，依靠農產品銷售和旅游觀光的創收能力不足。

2 遺產地扶貧框架、模式與策略

2.1 可持續生計分析框架與決策流程

目前國內外在貧困測度方法上取得一些進展，在貧困治理實踐方面也總結了一些模式，隨著貧困治理方式從“漫灌”轉向“滴灌”[8]，從生計視角解決貧困問題和促進鄉村振興，亟須從步驟到方法、從模式到路徑全面構建系統性框架。

在各類貧困群體可持續生計狀態及貧困政策響應等研究中，英國國際發展機構（DFID）建立的社會排斥-脆弱性-可持續生計分析框架較為成熟且應用廣泛。這一框架包括環境/背景脆弱性、農戶生計資本、政策機構或過程、生計策略和生計輸出。其動態過程可以表述為：農戶根據所擁有生計資本狀況應對環境/背景脆弱性，借助有利的政策機構或過程，通過采取相應的生計策略而產生生計結果[9]。

重要農業文化遺產地的農業系統具有多功能性和多重價值[10]，一方面，遺產系統的特征和價值不但反映了遺產地農戶的生計資本狀況，還影響著生計資本作用的發揮程度；另一方面，遺產系統多重價值和遺產地認定后的政策導向，使其具有其他貧困地區無法獲取的政策資源，這些又會反過來影響政策和扶貧模式。因此，本研究借鑒DFID可持續生計分析框架，突出扶貧模式在政策機構或過程中的作用，同時將遺產系統多重價值融入，構建實現遺產動態保護與農戶可持續生計的分析框架（圖1）。

基于上述分析框架設計農業文化遺產動態保護助力扶貧的決策流程：首先，基于地區的環境/背景和農戶生計資本現狀進行脆弱性-可持續生計水平多維貧困測度，再根據測度結果進行類型識別，并判定弱勢維度[9]；其次，結合弱勢維度，以現有政策和扶貧模式為基礎，確定項目措施和生計策略（其中項目措施為幫扶方的工作，生計策略為農戶的選擇）；再次，基于生計策略開展扶貧行動，從而促進遺產保護和農戶生計輸出；最后，基于保護狀況和生計輸出水平，對扶貧效果進行評估，同時進入下一個周期的生計水平的評估和測度（圖2）。

2.2 遺產地貧困測度、扶貧模式與生計策略

依據上述遺產地可持續生計的分析框架和決策流程可知，貧困測度、扶貧模式和生計策略是核心內容。貧困測度是對遺產地農戶5類生計資本進行指標綜合測算[9]，分析遺產地生計資本的弱勢項，進而對遺產地進行類型區分，作為因地制宜精準選擇扶貧模式、項目的基礎。

當前我國正在執行的單項扶貧模式包括社會保障式扶貧、項目建設式扶貧、產業化扶貧等8大類，為實現精準幫扶，在扶貧模式的選擇上應按照功能分區、產業分類、扶助分級的原則執行；針對遺產地生計資本短板選擇相應的模式和措施，實現有效的幫扶路徑；遺產地農戶根據個人生計資本現狀，主動選擇相應的生計策略（表1）[1]。

一般來說，各類扶貧模式和項目措施的選擇根據貧困狀況的不同而有所差異。如社會保障式扶貧作為最基礎的扶貧手段，主要為缺乏勞動或創收能力以及短期遭受突發風險的人提供最基本的物質資助，讓農戶在短期內選擇相應的生計策略做出調整，這一模式適用于遺產地內的部分農戶；移民與城鎮化扶貧和易地搬遷與安置扶貧兩個類型主要針對自然條件惡劣、環境/背景脆弱性比較高的地區，農業文化遺產系統是當地農民長期實踐后證明人地關系可以和諧演進的結果，因此通常情況下這兩種類型不適用于遺產地；參與式扶貧模式是將貧困農戶引入政策決策過程的一種理念，對人力資本和社會資本水平要求較高，同時制度上也有待完善。

表1 主要扶貧模式、項目措施和生計策略

項目建設式扶貧、產業化扶貧、科學技術扶貧和信貸扶貧等模式，對重要農業文化遺產系統多重價值的實現具有積極的促進作用；另外，遺產系統所具有的產品生產功能、景觀保留功能等多種功能有助于扶貧項目措施和農戶生計策略的錨定。其中項目建設式扶貧和產業化扶貧模式及其對應的具體項目措施，解決的是基礎設施欠缺和物質資本弱勢的問題；科學技術扶貧一方面通過引進、推廣、培訓等改善人力資本狀況；另一方面通過建立機構與貧困戶的聯系，增加社會資本可利用程度；信貸扶貧主要通過信貸資金分配，解決金融資本欠缺的問題，但這一模式對其他生計資本水平要求較高，一般配合其他模式推動。

3 基于遺產地現狀的扶貧策略與實施路徑

農業文化遺產助力精準扶貧的工作目標在于提升遺產地農民的生計水平，進而在整體上促進鄉村全面振興。如前所述，當前91項中國重要農業文化遺產地中共有29個遺產地屬于貧困地區，按照較為成熟的生計資本測度和貧困類型識別方法計算得到[9]，遺產地主要貧困類型包括發展條件缺乏型、基礎建設缺乏型、金融資本缺乏型、人力資本缺乏型、生存條件缺乏型、生計途徑缺乏型、人力基建兼缺型、金融基建兼缺型和生計資本均衡型9個類型。前8類欠發達遺產地合計25個，其中基礎建設缺乏型最多（9個），金融基建兼缺型其次（4個）（圖3）。

29個欠發達遺產地中共有8項為全球重要農業文化遺產，各遺產地貧困類型如表2所示。綜合來看，其中涉及基礎建設缺乏的遺產地有6個（其中2個是兼缺型），金融資本缺乏的有2個（1個是兼缺型），反映了欠發達遺產地物質資本和金融資本的弱勢。這一結果也反映出重要農業文化遺產多重價值中自然資本、環境狀況和社會資本相對強勢、物質和財富積累相對落后的總體特征。

表2 欠發達GIAHS遺產地貧困類型

基于各欠發達GIAHS遺產地物質資本和金融資本弱勢的分析和判斷，除甘肅迭部扎尕那農林牧復合系統遺產地應協調人地關系、著重保護自然環境和改善人居環境外，其他遺產地應推廣項目建設式扶貧、產業化扶貧、科學技術扶貧和信貸扶貧的各類項目措施，遺產地農戶可根據自身情況選擇相應的生計策略。

在具體項目措施方面，為保障遺產地科學高效有序持續發展、實現遺產地農戶可持續生計，應依托各遺產地已編制的農業文化遺產保護與發展規劃，從產業、產品、品牌等多個方面著手開展具體工作。

(1)開發和生產一系列精細化、精品化、精美化的優質農產品，實施品牌培育計劃，融合傳統與現代科技（如“互聯網+”），打造一條產品展示、銷售鏈條，借助網絡銷售平臺展示、推介、銷售各類優質農產品。

(2)建設一系列小型精品體驗館、傳習館、手工作坊，鼓勵發展傳統手工業、文創產業，培育產業增長點。把手工藝品、文創產品做多做活、做精做細，讓已有的傳統手工藝品和全新的文創產品活起來，促進從藝者和從業者增富。

(3)依托文化建設，盤活帶動旅游休閑產業和文化產業發展。開發一批農耕、產品制作、手工藝品制作等體驗類項目，提升旅游產品附加值。借助各類傳統媒體和新媒體渠道宣傳遺產地景觀、旅游服務和體驗項目等。

(4)在遺產保護基礎上整合遺產地資源，鼓勵探索模式多樣化、差異化的發展路徑，提高從業者積極性。農地方面，鼓勵農民專業合作社、家庭農場擴大生產面積；產業方面，對從事農產品深加工的企業研發新產品給予無償或低償宣傳、推介等渠道支持，對從事手工藝品、文創產品制作、銷售的家庭、作坊、小企業給予簡化手續、稅收減免等政策支持。此外，組織相關人員赴其他遺產地考察交流，學習先進經驗，尋求差異化發展路徑。

(5)以保障農民基本利益為前提，鼓勵社會資本以合理合規的方式介入遺產地建設。進一步探索農民集體入股參與景區發展等模式，保障已有社會資本介入地區的農民權益和收益。對吸納貧困農民就業的各類企業、手工業作坊、家庭農場等給予財政優惠支持和宣傳、推介支持。

4 結束語

基于生計資本的貧困測度和貧困類型識別，進而選擇扶貧模式、項目措施和生計策略，對包括欠發達遺產地在內的貧困地區發展和農戶生計改善具有重大現實意義。文章以DFID的社會排斥-脆弱性-可持續生計分析框架為基礎，通過融合農業文化遺產動態保護理念，構建針對欠發達遺產地的扶貧模式可持續生計分析框架和生計決策流程，以期為科學、有效測度此類地區可持續生計水平提供支撐。根據分析框架和測度方法，發現當前中國重要農業文化遺產和全球重要農業文化遺產中，欠發達遺產地中基礎建設缺乏型和金融資本缺乏型占多數。針對這些貧困類型和生計短板，遺產地管理者應采取相應的項目措施，農戶應采用相應的生計策略，從而拓寬生計途徑，促進可持續減貧。在此基礎上，文章提出從5個方面開展具體工作，以兼顧農業文化遺產動態保護與農戶可持續生計。此外，扶貧開發工作“六個精準”的基本要求，對應到農業文化遺產地扶貧工作中就是要求保障遺產地農民的主體地位和農民的持續受益，因此建議在遺產保護與發展規劃的研究和編制中加入對農戶可持續生計測度與生計模式分析。