我國對外援助的管理機構、執行機構及其現狀

谷文

【摘 要】2018年3月，我國正式成立了國家國際合作發展署統一管理我國對外援助工作。但是，我國剛成立國際合作發展署，我國對外援助管理機制一直在變遷，且目前還沒有明確對外援助的具體執行機構。因此，本文試圖梳理我國對外援助管理機構變遷，分析國家國際合作發展署的管理機構，總結目前存在的對外援助執行體系，并通過分析我國對外援助的現狀試圖探討對外援助和我國國家利益之間的關系。

【關鍵詞】對外援助;管理機構;執行機構;國家利益

二戰后，美國、英國、法國、日本等傳統援助大國有著專門的援助主管部門以及豐富的援助理論，各援助國和多邊機構之間確定了援助的原則，主要援助國之間劃分了重點援助區域以免資源浪費。新中國成立以來，我國為166個國家提供了4000多億人民幣援助。進入新世紀以來，我國對外援助的范圍和額度也大幅增長，對外援助成為我國建立良好的國際關系、推動貿易和促進全球發展的重要工具。2018年3月，根據國務院機構改革方案，組建了中華人民共和國國家國際發展合作署。國際發展合作署的成立，標志著我國與西方發達國家一樣，由獨立的部門來開展對外援助工作，對外援助工作管理體制進入了一個新的時期。但從建國起到2018年3月以前，我國的對外援助都由國務院不同的部門根據各自的職能進行分管，管理機構復雜，管理體系也存在一定的問題，以致外界對我國對外援助管理體制了解不清。因此，本文試圖分析我國對外援助的現狀、管理機制、執行機制等，并試圖探討我國的對外援助可能對我國國家利益的影響。

一、對外援助管理部門

我國的對外援助“是指使用政府對外援助資金向受援方提供經濟、技術、物資、人才和管理等支持的活動” i，由此可見，我國的對外援助主要由政府提供。建國以來，我國的對外援助管理工作也經歷了較大的變遷，共有十余個部門承擔過此職能，“我國的對外援助的工作基本上是由商務部及其前身進行管理的” ii。

（一）建國到改革開放（1949-1978年）

1950年，我國對朝鮮提供了新中國第一筆對外援助，此后，我國從未間斷的提供對外援助。這一階段我國的援助帶有國際主義精神和意識形態特征，并且對外援助的管理機構隨著國內政治局勢的變化而改變。在這個階段我國既是對外援助提供國又是受援國，作為提供國，我國一直把對外援助作為重要的國際義務，為第三世界國家提供物資、技術及少量現金援助。1950-1952年8月以前，我國無專門的管理部門，通常根據援助內容指定管理部門。1952年8月中央人民政府委員會第17次會議正式對援助管理部門做了分工，由財政部管理現金援助，對外貿易部管理物資援助。1956年，又一次細分了對外貿易部的職能，成立了技術合作、成套設備和經濟聯絡三個部門，分別執行貿易部的對外援助職能。

1961年3月，我國的對外援助管理部門發生了重大的變化，成立了對外經濟聯絡總局，代替原對外貿易部和財政部，管理我國對外援助工作。但正如這一階段國內政治形勢復雜多變，對外援助的管理部門很快也發生了變化。1964年，新成立了對外經濟聯絡委員會，取代原對外經濟聯絡總局，該委員會在華東、華北、東北和中南等四大區成立了對外經濟聯絡局派出機構，根據當時的外交重點分別對非洲、亞洲和社會主義陣營的第三世界國家提供援助。1970年，管理部門又一次發生改變，變成了對外經濟聯絡部，并在全國大部分的省、自治區和直轄市成立省級對外援助管理機構，協助完成對外援助工作。

（二）改革開放到2018年2月

在這一階段，我國的對外援助的原則發生了重要的變化，對外援助從國際主義發展為“弘義融利”，對外援助的管理部門也逐漸規范化。1982年3月，成立對外經濟貿易部，根據職責分工統一管理我國的對外援助工作，職責涵蓋了制定規章制度、編制預算、決算、管理經費以及決定援助項目等。1993年3月，再次更名為對外經濟合作部，下設對外援助司，專門管理我國的外援工作。2003年，第十屆全國人民大表大會第一次會議批準了國務院機構改革方案，根據該方案新成立商務部，下設對外援助司，履行對外援助管理職能。這一階段，對外援助司的主要職能為“歸口管理我國的對外援助;擬定和執行對外援助的政策、規章、制度和援助方案，簽署有關協議;編制和組織實施年度援助計劃;監督檢查對外援助項目的實施情況;管理援外經費、專項優惠貸款、專項基金等;推行援外方式改革。”iii

（三）2018年3月至今

2018年3月17日，十三屆全國人大通過了新的國務院機構改革方案，根據改革方案，組建國家國際發展合作署，作為國務院直屬機構，全面承擔對外援助管理工作。其主要職能為“負責領導對外援助戰略方針、規劃、政策，統籌協調援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監督評估實施情況等” iv。4月18日，國家國際發展合作署正式掛牌成立，下設綜合司、政策和規劃司、地區一司、地區二司、監督評估司、國際合作司、人事司7個部門，王曉濤任首任署長。

這一機構的建立，與白云真等一批國際政治學者的推動息息相關并使我國的對外援助管理與西方發達國家的對外援助管理全面接軌，如日本國際協力機構、美國國際開發總署、德國國際合作署等。這一機構的建立，將有利于解決我國目前對外援助管理中的條塊分割，統籌管理原先由商務部、財政部、外交部等部門履行的對外援助管理職責，提升對外援助管理水平和效率。

二、對外援助執行體系

對外援助的對象是“與中華人民共和國已經建立外交關系且有接受援助需要的發展中國家，以及發展中國家為主的國際或區域性組織，在人道主義援助等緊急或特殊情況下，發達國家或與中華人民共和國無外交關系的發展中國家也可作為受援方” v。國家國際合作發展署的職能中指出，“援外的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔” vi，而新建立的國際發展合作署并沒有對“相關部門”及分工做出解釋，因此，短期內我國的對外援助執行機構遵循的是原商務部管理時期的分工。我國的對外援助方式主要有：援建成套項目、提供一般物資、開展技術合作和人力資源開發合作、派遣援外醫療隊和志愿者、提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務等。vii按照我國對外援助的方式來看，具體的執行分工為：

（一）政府為主體執行

政府為主體執行主要包括提供一般物資、緊急人道主義援助、人力資源開發合作、派遣援外醫療隊和志愿者四種方式。

第一，提供一般物資的執行程序。受援國政府向中國政府提出物資贈送要求，國務院審核同意，兩國政府之間簽訂框架協議，協議確定了大概贈送金額但不指定物資清單。接下來，兩國的援助主管部門進行對接商議，確定所需物資清單，我國對外援助主管部門根據協議核對金額和數量，核對完成后，選擇企業執行。

第二，提供緊急人道主義援助程序。緊急人道主義援助是我國對外援助中比較特殊的一項，一般來說我國只向發展中國家提供對外援助，但緊急人道主義援助除外，“緊急人道主義援助是指在海嘯、地震、颶風、旱災等自然災害發生后，我國政府向受災國提供緊急救災物資，派遣救援隊和醫療隊以及現匯資金等的援助” viii。我國成立了專門的緊急人道主義援助部際聯系機制，由商務部牽頭，外交部、財政部、地震局、衛生部、解放軍總參謀部等配合，一旦他國出現了自然災害造成了重大損失，認為有必要提供援助時就啟動改機制。

第三，人力資源開發合作程序。“2010年至2012年，中國共舉辦1579期官員研修班，邀請其他發展中國家政府部門近4萬名官員來華研修;舉辦技術人員培訓班357期，為其他發展中國家培訓技術人員近萬名;舉辦了15期在職學歷教育項目，來自75個發展中國家的359名政府官員分別獲得公共管理、教育、國際關系以及國際傳媒碩士學位。” ix該項目實施主體由我國對外援助主管部門進行審定，候選主體由教育部及各省、直轄市、自治區商務廳推薦。

（二）企業為主體執行

這一類型主要包括提供優惠貸款和援建成套項目。

第一，優惠貸款主要指無息貸款和優惠貸款。無息貸款旨在提升受援方公共基礎設施和工農業生產水平，無息貸款期限一般為20年，使用期5年，寬限期5年，償還期10年，目前，無息貸款主要向經濟條件較好的發展中國家提供;優惠貸款主要用于幫助受援國建設有經濟效益的生產型項目、較大規模的基礎設施建設、提供大宗機電產品或提供成套設備、機電產品、技術服務及其他物資等，優惠貸款本金由中國進出口銀行通過市場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準利率，由此產生的利息差額由財政補貼;目前，中國提供的優惠貸款年利率一般為2%至3%，期限一般為15年至20年（含5年至7年寬限期）。x

優惠貸款由中國進出口銀行執行。每年初，進出口銀行、援外主管部門和央行共同提出優惠貸款預算，報國務院審批同意。具體執行過程中，受援國政府向我國政府提出需求，兩國政府簽訂框架協議。對外援助主管部門根據協議與受援國磋商，確定具體使用資金的項目和貸款條件，商議完成后由中國進出口銀行與受援國管理部門簽訂執行協議并進行全程執行和監督。

第二，援建成套項目。各援外執行部門依據立項批準內容實施援外項目并對援外項目的安全、質量、功能、進度、資金使用等方面進行監管。對于地方具有區位、人文、人脈、產業優勢的援外項目，國際發展合作署可與地方人民政府合作實施。中方負責實施援外項目，各援外執行部門負責依法通過競爭性方式選定具體項目實施主體，主要指公開招投標。但在實際執行中，我國成套項目援助多數由中國成套設備進出口總公司執行，該公司自1959年成立以來，一直負責執行著我國對外成套項目援助，即使在事項公開招標之后，也少有企業能夠與其競爭。

三、我國對外援助現狀

對外援助是國家權力的組成部分，是維護國家利益的重要工具，也是實現聯合國2015年后發展議程的必要手段與途徑xi。自上個世紀50年代至2016年，我國為166個國家提供了4000多億元對外援助，對外援助經歷了以國際主義為己任到“弘義融利”—兼顧政治目標和經濟利益目標的發展歷程。2014年12月，商務部制定了《對外援助管理辦法（試行）》，2015年陸續出臺了對外援助的配套措施，對涉及對外援助的物資、技術、工程項目、項目實施方等進行了規范。2018年11月13日，國家國際發展合作署在官網公布《對外援助管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，對外援助管理進一步規范化。

（一）對外援助分類

根據經濟合作發展組織（OECD）的分類，援助包括ODA和OOF。對外援助是我國特有的一種提法，國際上一般稱為官方發展援助，又被稱為政府開發援助（ODA）。ODA的提供主體包括國家和國際組織，國家間的ODA是由一國政府提供的對外援助;國際組織的ODA主要指經濟合作發展組織（OECD）所屬的“發展援助委員會”（DAC） 對發展中國家提供經濟援助。ODA具有以下的特征：一是官方融資;二是以促進發展中國家的經濟發展和社會福利為主要目標;三是具有優惠性質，贈款要素至少為25%。

不符合ODA特征的其他官方援助資金被稱為OOF，OOF一般具有以下特征：第一，商業目的提供的贈款;第二，贈款要素小于25%;第三，以促進出口為目的官方雙邊交易（官方直接出口信貸、私營部門補貼補貼、各國政府和央行以市場條件對多邊開發銀行發行的證券進行凈收購）。

可見，我國官方以無償援助、無息貸款和優惠貸款為基本方式的對外援助，基本等同于OECD所指的官方發展援助（ODA）。那么我國存不存在OOF？答案是無疑問的，通過分析我國的援助資金，有學者提出我國目前的OOF資金規模大于ODA規模。“在2008年之前，ODA與OOF的分化并不十分顯現，而2008年之后，OOF類比重上升并超過ODA，基本保持在73.2%左右” xii。

（二）對外援助資金使用

資金使用方面，對外援助一般使用無償援助、無息貸款和優惠貸款3種方式，并通過成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免8種渠道提供援助。xiii

根據財政部公布的全國財政預算數據，2018年，我國對外援助預算數為208.03億元，比2017年執行數增加39.33億元，增長23.3%;2017年對外援助預算數為187.64億元，比2016年執行數增加31.04億元，增長19.8%;對外援助預算數為206.35億元，比2015年執行數增加12.48億元，增長6.4%。（備注：預算中的對外援助不包括優惠貸款）。而2008年對外援助預算數僅為128.54億元，2018年的預算較2008年增長了61.8%。

根據商務部提供的數據，2010年至2012年，中國共向121個國家提供了援助，根據援助資金使用分布，非洲地區占51.8%，亞洲地區占30.5%，拉美和加勒比海地區占8.4%，大洋洲地區占4.2%，歐洲地區占3.4%。xiv我國對外援助資金一半以上用于非洲國家。

根據圖二xv可見，2000年-2014年間，我國共對外提供ODA援助322次，OOF援助93次，兩種類型的援助都保持逐年增加的趨勢。根據圖三xvi可見，從我國的援助資金占比來看，基本從2007年開始，OOF的金額占比高于ODA占比。

（三）對外援助和國家利益

作為一個發展中國家，我國本身也是受援國，尤其是在我國還沒有完全脫貧的情況下，我國實行對外援助有沒有必要？我國的對外援助資金能不能幫助我國實現國家利益？這樣的一些爭議一直存在。通過分析，對外援助對實現我國國家利益有明顯的正向促進作用。

1.對外援助與“協議交易”。對外援助的“協議交易”主要體現在優惠貸款項目中，優惠貸款主要用于幫助受援國建設較大規模的基礎設施建設、提供大宗機電產品、成套設備技術、服務及其他物資等，使用優惠貸款的援助項目，根據援助的協議約定，所需要的產品、設備、服務、技術等優先從由中國提供，向中國購買的產品一般不低于50%;在由中國成套項目援建中，所需的設備、產品均由中國提供。同時，這些交易囊括了中國的無償贈與，部分贈與通過實物的方式完成，這些贈與物最終計入中國的出口。這些交易推動了中國的產品、技術和服務的出口，形成了“中國制造”和“中國標準”。

2.對外援助與資源獲取

我國需要從國外進口的資源主要指能源和礦產資源。具體而言，中國對石油的對外依存度達到62%;天然氣對外依存度達37%左右;目前，中國是全球第一大鐵礦石進口國，2008年進口量達9.07億噸;自2002年以來，中國成為全球第一大銅消費國，中國對銅的需求量約占全世界30%左右，中國對銅的對外依存度達70%以上。因此，穩定且充足的對外獲取資源的途徑對我國來說十分重要，除了做好國內的勘探、開發以及調整能源結構、優化產能之外，還要對外多做功夫，探索對外能源合作的方式，與能源豐富的國家建立良好的合作關系，鼓勵中國企業在境外開發資源等，而對外援助恰好是實現這些合作有利的幫手。

根據世界銀行的報告，2009年以來，中國對撒哈拉以南非洲（SSA）直接投資增長了6倍多，主要在礦業和制造業領域;從中國自非洲各國進口貿易額來看，中國進口額最高的國家分別為：南非（224.91億美元）、安哥拉（139.48億美元）、剛果（布）（23.14億美元）、贊比亞（21.86億美元）、剛果（金）（20.89億美元）、南蘇丹（14.66億美元）、加蓬（14.264億美元）、加納（13.05億美元）。xvii這些國家均為資源型的國家，南非盛產各類礦石，安哥拉石油儲量豐富，是非洲“三大油桶”之一，剛果金和尼日利亞盛產銅礦石。在一些和中國有著良好關系的國家，建立了“工程換資源”的模式，如安哥拉以基礎設施以換取石油，在部分國家以工程換礦權。

3.對外援助與國際貿易

國際貿易是實現國與國之間利益交換和轉移的重要方式，從心理預期的角度來看，大多數國家應該都期望對外援助與本國國際貿易正相關。2000年-2014年間，我國提供對外援助次數最多的前十個國家依次為：柬埔寨192次、津巴布韋148次、巴基斯坦142次、安哥拉127次、坦桑尼亞120次、赤道幾內亞111次、肯尼亞105次、利比亞105次、尼泊爾102次、埃塞俄比亞100次，其中有7個非洲國家，3個亞洲周邊國家。通過分析中國和這十個國家的貿易數據xviii可見：接受中國對外援助次數最多的前9個國家中，中國是柬埔寨、巴基斯坦、坦桑尼亞、埃塞俄比亞的第一商品進口國;而且，由于世貿組織統計的數據只顯示前三位的貿易伙伴，可見，中國也是其他國家排名前三的商品進口國;同時，中國是所有國家排名前三位的商品出口對象，中國是安哥拉的第一大出口國;出口到中國的產品主要為能源及礦產、農業產品，這些國家從中國進口的產品主要是工業產品。目前，中國連續9年成為非洲第一大貿易伙伴，連續9年成為了撒哈拉以南非洲（SSA）地區最大的貿易伙伴。

注釋：

i國家國際合作發展署：《對外援助管理辦法（試行）》，http：//www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm，2018年12月16日。

ii 黃梅波，胡建梅：中國對外援助管理體系的形成和發展，發展與援助，2009：5。

iii 商務部官網：http：//www.mofcom.gov.cn/。

iv國家國際合作署官網：http：//www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2018年12月16日。

v國家國際合作署《對外援助管理辦法（試行）》，http：//www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm，2018年12月16日。

vi國家國際合作署官網：http：//www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2018年12月16日。

vii 中國的對外援助（2014）：http：//www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm，2018年12月16日。

viii黃梅波，胡建梅：中國對外援助管理體系的形成和發展，發展與援助，2009：5。

ix中國的對外援助（2014）：http：//www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm，2018年12月16日。

x商務部令2014年第5號 《對外援助管理辦法（試行）》，http：//yws.mofcom.gov.cn/article/jyjl/201510/20151001151563.shtml，2018年12月16日。

xi 白云真：一帶一路倡議與中國對外援助轉型，國際經濟與政治，2015：11。

xii張原：“一帶一路”倡議下的中國對外合作減貧——機制、挑戰及應對，當代經濟管理，2019：41。

xiii中國的對外援助（2014）：http：//www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925028.htm，2018年12月16日。

xiv中國的對外援助（2014），https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm，2018年11月14日。

xv 數據來源，威廉瑪麗學院，AIDdata。

xvi 數據來源：張原：“一帶一路”倡議下的中國對外合作減貧——機制、挑戰及應對，當代經濟管理，2019：41。

xvii世界銀行，中國對撒哈拉以南非洲的合作促進了地區發展，http：//china.huanqiu.com/News/mofcom/2015

xviii 由于赤道幾內亞國家小、人口少，缺乏貿易數據，實際只分析了9個國家。

【參考文獻】

[1] 張原：“一帶一路”倡議下的中國對外合作減貧——機制、挑戰及應對，當代經濟管理，2019：41。

[2]白云真：一帶一路倡議與中國對外援助轉型，國際經濟與政治，2015：11。

[3]黃梅波、胡建梅：中國對外援助管理體系的形成和發展，發展與援助，2009：5。

[4] 丁韶彬：西方國家的對外援助政策目標及其實現，世界經濟與政治，2008：6。

[5]馬丁.戴維斯：中國對非洲的援助政策及評價，世界經濟與政治，2008：9。

[6]熊青龍：中國對北非地區援助統計分析，合作經濟與科技，2018：6。

[7]張浚：不附加條件的援助—中國對非援助政策的形成，外交評論，2010：5。

[8]周弘：對外援助與現代國際關系，經濟研究參考，2002：79。

[9]王孔祥：西方國家的對外援助理論與實踐的分析，教學與研究，2004：11。

[10]國家國際合作發展署：《對外援助管理辦法（試行）》，

http：//www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm。

[11]中國的對外援助（2014），

https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cohk/chn/xwdt/jzzh/t1173111.htm。

[12] 世界銀行，中國對撒哈拉以南非洲的合作促進了地區發展，

http：//china.huanqiu.com/News/mofcom/2015。