淺談如何確保灌區骨干工程的長效利用之我見

何玉梅

摘要：如何確保灌區骨干工程長效利用，建后管理是關鍵。通過分析灌區管理體制改革的重要性及其特點、問題，應用水管理形態理論，指出灌區目前管理體制，為計劃經濟下的統制型提出未來實行信托型管理的設想。

關鍵詞：灌區骨干工程;長效利用;管理體制

根據管理性質的不同，灌區的管理對象可以分為骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田間工程。并分別由專管機構和鄉鎮村實行二元管理。關于支斗渠及其以下的田間工程管理目前正在推行以農民用水協會為代表的多種形式的農民參與的管理體制改革。本文僅就骨干工程的長效利用及其管理展開論述。

一、灌區骨干工程長效利用的意義及其對灌區管理的要求

灌區的骨干工程是指那些構成灌區并實現灌區主要功能的核心組成部分，如渠首樞紐、分水樞紐、泵站、干渠、分干渠等輸水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。這幾年來的續建配套改造工程均為各灌區中需優先安排的“卡脖子”工程、“病險”工程、急待改造的關鍵性工程，絕大多數為灌區的骨干工程。這些國家花巨資興建的骨干工程能否起到應有的作用，主要取決于三個方面，一是科學的規劃設計，二是工程建設質量，三是建后管理。

就建后管理而言，優良的管理與維護能夠延長工程的使用壽命，改進工程的效率與效益，提高資金的投入產出比;管理使用不當、缺乏養護則反之。以灌區工程使用壽命30年計，正常的工程使用壽命延長10年為40年，縮短10年則為20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我國由于管理體制沒有理順，維修管護不當，建設20年以上的工程鮮有完好的;而一些市場經濟國家灌區工程使用40年以上的卻很普遍。不當的管理與缺乏維護資金，加快了工程的老化與損壞，降低了工程的使用效率與效益，加劇了灌區的困境。

二、灌區管理體制改革問題與特點分析

（一）灌區管理的問題源于“貧困”

灌區的“貧困”包括制度貧困、經濟貧困與技術貧困。①制度貧困：在計劃經濟體制下，政府用行政命令代替灌區的專業管理與經營管理。一方面灌區管理機構沒有經營管理權，凡事必須通過政府;另一方面灌區也成為政府的沉重負擔。多年來灌區缺乏科學的管理體系，必要的管理權限、管理條件、制度與手段。如沒有獨立的人事權、財權、物權以及行之有效的管理制度等。②經濟貧困：改革開放前，大多數大型灌區靠財政撥款;專管機構改為事業單位后，水費成為灌區的主要經濟來源。但由于長期以來水價標準低，水費計收難度大，灌區經費入不敷出，管理人員的基本工資福利沒有保障，維修養護資金缺乏，形成了突出的行業貧困的狀況。③技術貧困：灌區由于過去行政主導的管理導致機構臃腫、人浮于事。現在又由于經營管理狀況不佳，有技術懂專業的人留不住，造成一方面人員膨脹，另一方面專業技術人才奇缺，在新技術不斷被應用的灌區出現了“技術貧困”的現象，制約了灌區的科學管理與持續健康發展。

（二）現階段灌區的特殊性

①公益性功能強。由于灌區具有較強的公益性，在為農業生產提供基礎條件的同時，還具有防災、抗災、減災功能。因此它的經營管理不能簡單地進行企業化與市場化。②技術含量不斷提高。隨著新技術的發展，特別是通過續建配套改造，特大型灌區，水資源的優化配置與調度已基本實現了信息化，一些大型灌區也正在積極推進;灌區重要的閘、泵站的管理運行越來越多地采用了自動化技術;社會對灌區節約用水的要求，促進了用水管理新理論與新成果的運用，促進了節水技術的普及與運用。改造后的骨干工程技術含量高、規模大，管理運營需要高度的專業知識與技術水平，因此，灌區對科學管理制度的要求與專業管理人才的需求大大提高。

（三）應用理論與灌區管理體制類型診斷

（1）水管理形態。①統制型水管理：政府機關及特定的第三者持有對水的管理責任與絕對的權力，用水者不參與管理的水管理形態。②自治型水管理：用水者同時作為管理者對水的分配調整、工程的維持管理、紛爭的解決調停等進行獨立完善的自主管理的水管理形態。③契約型水管理：對水的管理持有責任與權限的管理者與用水者之間通過明確的權利與義務的界定，按定價供水、市場運作的水管理形態。④信托型水管理：這是一種新的管理模式。在用水者持有水權的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專業技術集團，并使之按照用水的目的與要求進行管理的水管理形態。

（2）灌區管理體制類型診斷。運用上述理論進行判斷，可知我國灌區骨干工程的管理體制屬于統制型。統制型管理排斥市場的作用，在具有高度戰略意義的國家壟斷的領域、純公益性事業以及資源十分緊張的狀況下被較多地采用，國家與政府對管理對象的人、財、物進行高度統一的控制。顯然，我國的大型灌區不屬于統制型管理的適用對象。

三、灌區骨干工程管理機構的管理體制改革

（一）近期的管理體制改革內容

主要內容有：①賦予灌區獨立的經營管理自主權，明確政府的扶持、指導、協調、監督的作用以及灌區的專業管理職責;解除政府與灌區專管機構之間的行政隸屬關系，還權于民; ②建立合理的財政投入與公益性補償機制; ③盡快改革水價形成機制與制度，灌區管理機構有權與農戶共同協商制定水價，以保證灌區的良性運行;④推進管養分離。事實上，近期的管理體制改革很大程度上取決于我國政府職能的轉變，即“小政府大社會”建設的進程;取決于公共投入政策的完善;取決于物價、稅收政策，失業、養老、保險、醫療等社會保障制度的改善。因為政府職能不轉變，灌區改革將成為帶著鐐銬的舞蹈;灌區較強的公益性若得不到補償，灌區的經營將難以為繼;灌區的水價及人事制度改革若沒有相關部門的改革與配合，也將難以進行。

（二）中遠期的改革形式

在基層采用參與式管理的基礎上，培訓、鍛煉農民的管理能力，最后應該將灌區的部分決策權交給農民，成立灌區有相當數量農民用水戶參加的灌區管理委員會（農民用水戶應占委員數的30%以上），由委員會決策將灌區骨干工程交給有管理資質的管理機構，采用信托型管理體制，維修養護完全社會化。

管理機構以一定的價格受托于灌區管理委員會，根據灌區管理的需要實施管理;本著效率最高、成本最低的原則配置管理人員;將維修養護內容外包給社會機構;向灌區管委會提交工作議案、工作報告，并接受用水戶和灌區管理委員會的監督等。在這一管理體制中，灌區委員會是灌區的最高權力機構。國家是工程的所有者;國家將工程委托給灌區進行管理，灌區委員會將其信托給有資質的專業管理機構或集團;使用者是農戶的集合體和其他用水部門。