關于農村土地承包制與農業適度規模經營的幾點思考

逯鋒

摘 要：通過開展農村承包地確權登記頒證工作，進一步明晰了承包農戶的承包權，同時，中央明確第二輪土地承包到期后再延長30年，讓承包農戶吃上“定心丸”，從而促進經營權流轉，有利于形成多種形式的農業適度規模經營，發展現代農業。分析了如何在現有農村土地承包制下發展適度規模經營，處理承包制與適度規模經營之間的矛盾，以供參考。

關鍵詞：農村土地承包;農業適度規模經營;有機銜接

文章編號：1004-7026（2019）17-0070-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A

近年來，山西省通過開展農村承包地確權登記頒證工作，進一步明晰了承包農戶的承包權，而且中央明確第二輪土地承包到期后再延長30年，讓承包農戶吃上“定心丸”，從而促進經營權流轉，有利于形成多種形式的農業適度規模經營，不斷發展現代農業。然而在農村土地家庭聯產承包與發展農業適度規模經營中還存在一些問題，需要進一步研究。

1? 農村土地承包制是農業適度規模經營的基礎

按照黨中央國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》的要求，“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度”。其中穩定完善農村土地承包關系是實現農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的基本前提，農村土地的規模經營是現代農業發展最基本的物質基礎[1-2]。

以家庭承包經營為基礎，統分結合雙層經營體制實施后，經過30多年的發展，越來越多的農戶已經脫離了農業生產，降低了對農地的需求，使得農業適度規模經營有了更多可以集約發展的土地。從這個層面來看，承包地確權登記頒證工作的完成，使農民吃了“定心丸”，可以放手農地經營，保留承包權，從而促進經營權流轉，達到集中土地的目標[3-4]。同時，農業生產收入在農民財產性收入中的比重不斷下降，例如山西省靈石縣，經走訪座談了解到，該縣2018年農業占全縣GDP比重不超過1.5%，農業生產不再是農民增加財產性收入的首要經營活動，農民更愿意通過其他渠道獲取工資性收入，降低對農業生產的依賴，為土地流轉增加了可能性。而且傳統的農業生產方式已經不能適應現代社會的需要，取而代之的是不斷增多的新型經營主體和社會化服務主體，這在客觀上已經形成了農業適度規模經營，這些都是建立在農村土地承包制基礎上的。

以山西省為例，農村承包地確權登記頒證工作通過土地承包信息登記，使得農村承包地空間位置清晰、地塊面積準確，農民對承包土地的占有、使用、收益權利得到依法確認，廣大農民獲得了長期而有保障的土地承包經營權，為農村土地承包關系繼續延長30年做了有益鋪墊，進一步鞏固了農村土地承包經營制度。同時，在穩定完善農村土地承包關系的基礎上，規范引導農村土地經營權有序流轉，并加快培育新型農業經營主體。

2018年11月底，山西省土地流轉面積59.33萬hm2左右，土地流轉面積和土地流轉率都有了一定程度的增加和提高。山西省工商部門登記的農民合作社數量達103家，農業部門認定的家庭農場10 115家，省級龍頭企業414家。各地土地流轉、規模經營穩健有序發展，為調結構、轉方式、增收入提供了有力支撐。

在2016年底，山西省115個農業縣的縣級農村產權流轉交易市場已經全部建成，發揮了信息傳遞、價格發現、合同簽訂、規范監管等基本功能，為農戶和新型農業主體產權流轉交易提供了便利[5-6]。

2? 承包制與農業適度規模經營的矛盾

由于農戶經營土地規模過小，家庭聯產承包責任制對農業勞動生產率和農產品商品率的提高有很大限制，不利于農業機械化推廣，對農業的現代化轉型形成掣肘。

家庭承包是指以家庭為生產單位，用傳統的生產模式，分散經營，滿足自給自足即可，較少參與市場環節，不能及時掌握市場信息。但是在工業化和城鎮化不斷推進的過程中，農村大量剩余勞動力向非農行業轉移，現代農業要與集約化、專業化、組織化、社會化模式相結合，這種新型經營體系與傳統小農戶經營截然不同，而且按照農產品標準化生產和安全追溯體系要求，都需要有一定的規模，個戶家庭生產困難較大[7]。只有發展農業適度規模經營，才能提高資源的優化配置和勞動生產率，克服小農戶生產的弊端。

2.1? 小農戶與適度規模經營的銜接問題

目前，我國人均耕地面積只有0.47 hm2，在不改變農村土地承包體制的條件下，充分尊重農民的意愿和利益，根據農業發展的趨勢和深化農村改革的要求，制定相關政策措施，優化外部條件，使小農戶能夠積極參與到現代農業發展中。要注重保護小農戶的利益，統籌兼顧培育新型經營主體，扶持小農戶，不能讓小農戶掉隊。增強新型農業經營主體的帶動能力，把對新型經營主體政策的支持力度與小農戶增加數量掛鉤，大力發展農業生產性服務業，將小農戶引入現代農業發展的軌道。

目前的經營主要依托農民專業合作社和龍頭企業，通過“龍頭企業+基地+農戶”“龍頭企業+合作社+基地+農戶”“龍頭企業+合作社+農戶”等運作模式，拉通產供銷（生產—加工—物流—銷售）全產業鏈，促成產業分工、協作和利益的有機聯結[8]。將對市場信息掌握敏銳、豐富和準確的新型經營主體與小農戶結合起來，使農戶既保持自主經營的獨立性，又能爭取市場需求的紅利。還可以將小農戶與農業化服務連接起來，使產業布局、種苗、技術標準和專業化服務統一發展，把農戶與農業生產經營主要環節的規模化服務結合起來，向深度發展，專精其中一個流程，與其他環節做好有效聯結，發展訂單農業模式，把一個產品、一個產業在一個區域內形成專業化分工和社會化大規模生產，做成品牌和支柱產業，實現小農戶與農業適度規模經營的有機銜接。

2.2? 土地與適度規模經營的尺度問題

農業適度規模經營離不開土地，但是土地與農業適度規模經營之間仍然存在問題，主要表現在以下幾方面。

（1）土地不能實行適度規模經營。這是由于這類農村承包地位于山區或丘陵，坡度大、沙化、鹽堿化嚴重，而且片區內碎片化嚴重，在客觀上已經不適于農業耕作，同時不能用于畜牧產業，因此不適合農業適度規模經營。對于這類土地，農業適度規模經營應與生態環境保護結合起來，在草種和樹苗的選種、種植、養護方面做好縱深服務，但是這種生態建設的經濟回報比較低，因此建議將一定時期內的財政補貼與退耕還林還草政策結合起來，在最大程度上保護農戶利益，彌補不能發展規模經營的缺陷[9]。

（2）傳統的“土地集中型”適度規模經營受到當地農業客觀資源、農民就業意愿、農民收入來源和農業技術等現實條件影響，對“規模”的界定本身比較模糊，即需要集中多少土地才適合進行農業適度規模經營。

根據許多地方實踐和中央文件要求，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積的10～15倍，比較適合多數地區的生產要求。由于土地規模集中的前提是土地流轉，土地流轉要堅持“依法、自愿、有償”原則，農戶的惜地心理和承包的單產收入都極大影響了流轉價格，農業適度規模經營的運營成本會因此受到影響[10]。同時，運營管理困難程度隨著適度規模經營管理土地的范圍擴大而加大，土地集中規模過大勢必造成監管不周和土地資源浪費。而且如果土地流轉規模過大，可能會出現土地過度集中于少數人手中。

（3）要想實現土地集中型的農業適度規模經營，結合有關要求和實踐，在完成農村承包地確權登記頒證工作的基礎上，根據農村土地承包現狀和地塊地理位置，在不違背農民意愿的前提下，鼓勵承包農戶通過互換并地等形式解決土地細碎化問題。在具備條件的地區，還可以進行土地連片整理，形成統一管理，即統一播種、施肥、收割和加工，農產品收益按照承包土地面積折股量化后進行分配。在戶籍制度管理、社會保障、糧食補貼、農機補貼、化肥種子補貼等方面進行綜合引導扶持，發揮農村產權交易市場信息樞紐作用，促進農村剩余勞動力的轉移，實現長期流轉，使土地盡量向種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社和龍頭企業流轉，實現農戶放心進城、土地入股分紅，擴大生產經營面積，實現土地規模經營。

2.3? 城市工商資本與適度規模經營的平衡問題

2017年，全國家庭承包耕地流轉總面積達到了3 414.1萬hm2，其中流轉入企業335.7萬hm2，占比9.8%。工商資本在農村大量投入，與家庭農場、農民專業合作社和農業龍頭企業之間形成競爭，小農戶分享農業適度規模經營紅利也會受到影響。①土地需求方面。比家庭農場和農民專業合作社等經營主體需求更大，對個戶經營承包戶的土地擠占更嚴重。②企業組織的農業生產能否就近吸納當地農戶及吸納比例。由于資本的逐利性，企業可能不會吸納當地農戶，但家庭農場和農民專業合作社卻可以大量吸收本地農戶參與。③市場占有方面。由于工商資本雄厚，比資金量少、貸款困難的家庭農場和農民專業合作社更占優勢，不利于這兩類根植于農村的經營主體壯大。④工商資本本質上只會一味地尋求資本增長，而農業本身是一種多勞薄利的產業，在農業產出不能滿足資本逐利的預期時，資本就可能將農業生產異化，導致農地不農用，甚至造成農業非農化后土地不可恢復的局面。這種破壞具有示范效應，一處工商資本下鄉轉化為非農用途，那么其他工商資本就會跟進，變成工商資本支農異化不可扭轉的局面，出現“非糧化”和“非農化”，糧食安全和耕地紅線也就無法保證。

因此，對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出明確規定。

3? 結束語

在承包制基礎上實現農業適度規模經營，要堅持農村土地集體所有，確認農村土地承包戶的承包權，放活經營權，既要防止農村土地經營權流轉形成土地過度集中，還要防止工商資本下鄉帶來的“非農化”和“非糧化”。發展農業適度規模經營，可以采取土地流轉形成的土地集中規模經營、合作組織帶動的規模經營、社會化服務形成的規模經營等多種形式，做到與保護小農戶利益有機銜接，把土地保護、產業布局和現代農業發展結合起來。

參考文獻：

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