供給側改革背景下皖西南地區精準扶貧路徑探索
——以安徽省安慶市為例

■ 倪婷 李凡 曹婧（安徽財經大學會計學院）

推進供給側結構性改革，是適應和引領中國經濟發展新常態的重大戰略創新舉措，也是在特定發展階段下經濟轉型升級的客觀要求。自2015年中央財經領導小組會議首次提出著力加強供給側結構性改革以來，“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務穩步推進，經濟發展質量效益不斷提高。供給側改革落逐漸落實到經濟社會發展的全過程，尤其是貧困治理領域的供給側改革重點工作之一就是要推動精準扶貧的各項政策措施落地生根，提升脫貧質量[1]。

精準扶貧作為新時期重要的民生工程，被黨中央納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。在供給側改革的背景下，扶貧實質上是政府“扶”的供給側和農戶“貧”的需求側的統一[2]。從“投入側”的角度上，優化資源結構，不斷完善脫貧攻堅幫扶方式，使全要素生產力適應扶貧需求的變化，以解決有效供給不足的問題，適應我國扶貧開發新模式。

一、供給側改革與精準扶貧的關系

（一）供給側改革是精準扶貧的新動力

供給側結構性改革的關鍵是釋放新需求，創造新供給，即以理性的供給管理釋放和引領需求潛力，加強對經濟社會中薄弱環節的支持[3]。在我國現階段，貧困依然是制約地區發展的重要因素，扶貧脫貧面臨的主要矛盾來自于結構性的動機轉化和可持續性發展的戰略性選擇。脫貧攻堅的關鍵在于“精準”，這與供給側改革“調整結構、補齊短板、提升質量”重點目標環節實現契合，因此精準扶貧的有力抓手和最佳切入點可以轉向增加或調整扶貧有效供給和高端供給[4]，從源頭上實現精準幫扶。

（二）精準扶貧是供給側改革的重大舉措

在經濟新常態下，傳統的消費、投資、出口三架馬車已不能滿足現行發展要求，推動社會發展的原動力逐漸由需求轉變為有效供給對需求的回應與引導。精準扶貧在精準識別、幫扶貧困群體的同時也有效擴大了扶貧側供給，高效促進扶貧供給側改革，引領以有效供給為統領的供給體系總體質量、效率的綜合提升，通過解放貧困人口生產力適應需求側變化，在供給創新驅動中實現經濟社會的發展。

二、安慶市精準扶貧現狀

安慶市位于安徽省西南部，截至2018年末，常住人口469.1萬人，是皖西南地區的人口大市。受自然、歷史等多方面因素影響，農業人口占總人口比重大，三次產業結構比例不合理，經濟發展較為緩慢。2014年安慶市共識別貧困人口67.63萬人，貧困村375個，貧困發生率高達5.1%，且貧困地區分布范圍廣，貧困人口分散，扶貧工作難度極大。

近年來，安慶市以習近平總書記扶貧開發戰略思想為總指導，全面實施精準扶貧、精準脫貧方略，集中力量扶真貧、真扶貧，穩步推進專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三大扶貧，取得了良好的脫貧成果。各單位針對8個縣（市、區）脫貧攻堅中存在的問題定期精準定位，精準調度并積極探索創新，由“大水漫灌”向“精準滴灌”逐步轉變，結合縣域特色的扶貧模式應運而生。

如岳西縣首創“扶貧夜校”，為貧困群眾普及扶貧政策；通過種植茶葉、蠶桑發展農業扶貧；創新“易地扶貧搬遷+經濟開發區+就業”安置方式，將易地扶貧搬遷安置點著力創建成集產業增長、鄉村旅游、集體經濟于一體的美麗鄉村建設示范點。望江縣則大力發展木本油料、特種養殖等特色農業，打造“一村一品”或“一村多品”；以規劃為引領、市場為導向，整合資源，因地制宜，建成三個“空間上立體、功能上多樣、能源上循環、產業上聯合”的扶貧產業綜合體，成為當地扶貧工作的主戰場。宿松縣堅持把培育主導產業作為村出列和戶脫貧的主渠道，充分發揮其作為水產重點縣和國家優質棉生產基地的資源優勢[5]，鄉村聯動種養結合，推進產業全覆蓋、市場化；加快農產品現貨市場與電商對接，促進農業發展方式轉變和農業轉型升級，探索扶貧新模式。

目前，安慶市仍有潛山縣、太湖縣、宿松縣三縣為國家扶貧工作重點縣。截至2018年底，全市貧困人口2.37萬戶，共計5.62萬人，21個貧困村未出列，貧困發生率降至1.3%。

三、供給側改革背景下安慶市精準扶貧面臨的困境和挑戰

（一）扶貧資金配置低效

基于供給側的補短板任務，安慶市加大扶貧資金投入，2019上半年全市各級財政共投入專項扶貧資金15.29億元，支出專項扶貧資金9.22億元，支出進度60.3%，位列全省第四，但扶貧資金仍存在配置低效的問題。主要體現在：一是不能精準識別貧困群眾。2014年建檔立卡之初，安慶市在參照2010年購買力平價基礎上，以2013年農民人均純收入2736元劃線,進行貧困戶識別。現有的識別標準主要以收入水平高低識別貧困戶，但受農村信息不完善、村鄉統計體系不健全的影響，貧困戶的實際收入很難準確核算，貧困程度界定較為困難[6]，使得扶貧資金與符合標準的貧困戶無法高效匹配。二是扶貧機制不能適應當地實際發展。根據規定，70%的扶貧資金應投入在產業發展，以完成從“輸血模式”到“造血模式”的轉變。扶貧模式與當地產業的契合是一個較為長期的過程，不同地區發展狀況不盡相同，一些地區生搬硬套其他地區的成功經驗而忽視了個體的差異性，使得部分政策和項目交叉重復碎片化，扶貧資金利用率低，甚至成為無效資金，造成資源浪費。

（二）精準管理和執行力欠缺

基層扶貧干部是精準扶貧的先導者，扶貧政策執行人的專業能力對扶貧工作的推進起著至關重要的作用。在安慶市“單位包村、干部包戶”的定點幫扶制度下，各地政府機構或事業單位向貧困地區派遣駐村扶貧干部，扶貧期通常為3年。一些基層干部文化水平有限，由于業務轉變且熟練度低，在任務期內很難取得較為顯著的成果，致使其無法正確認識扶貧工作重要性，產生畏難心理，工作執行力銳減。除此之外，精準扶貧過程中出現的各類形式主義違背脫貧攻堅的初心。在貧困戶數據信息的監測和考核方面，形成了一套冗雜的檢查考評機制，大幅度降低了精準管理效率。一些地區直接根據測定的貧困發生率確定貧困人口，出現貧困戶“被貧困”“被脫貧”現象，給貧困瞄準造成挑戰。

（三）貧困群眾內生動力不足

貧困群眾不僅是脫貧攻堅的對象和受益體，更是脫貧致富的主力軍。隨著扶貧工作的深入開展，貧困群眾內生動力不足的問題逐漸顯露，甚至出現了“等著送小康”“靠人來救濟”“要錢還要物”的“等靠要”的畸形思想。一方面由于教育水平受限，貧困群體對扶貧工作的認識不能及時匹配精準扶貧過程中涌現出的大量新事物、新觀念，部分陳規陋習根深蒂固，如故意隱瞞真實的經濟狀況以獲得貧困指標和補助，更有甚者把扶貧政策當做香餑餑，嘗到了甜頭而藏富裝窮，不肯脫貧。另一方面，少數貧困群眾產生了依賴心理，把國家和政府的幫扶政策當做理所當然，缺乏主動脫貧的動力，一些地方出現干部作用發揮有余、群眾作用發揮不足現象，“干部干,群眾看”“干部著急,群眾不急”[7]，使得精準扶貧效率大大降低。

四、供給側改革背景下精準扶貧新型路徑探索

（一）推進扶貧開發組織架構合理完整

供給側改革背景下，完善和發展精準扶貧組織機制是實現扶貧主體多元化和適應扶貧開發新環境的客觀需要。基于此，推進扶貧開發組織架構合理，一是要加強自上而下的組織領導。“中央統籌、省總負責、縣抓落實”的自上而下管制型組織架構是我國政府主導的扶貧模式的鮮明特點，實行黨政總責制有利于統一協調的持續推進。二是加強自下而上的組織參與。使貧困群眾充分參與到扶貧攻堅工作中來，在有效夯實群眾基礎的同時迅速提高開發效率。三是形成三位一體的扶貧開發合力。專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧是新時期我國精準扶貧的中堅力量，將三股力量集合重組，整體優化，才能推進精準扶貧組織機制創新發展。

（二）建立精準扶貧激勵機制

為了協調扶貧主體之間的利益并充分調動相關主體積極性，有必要建立精準扶貧激勵機制。一是構建科學的政績考核制度。對于地方政府和基層扶貧干部的績效考核，從傳統的只考慮經濟指標轉變為以經濟指標為導向，綜合考慮公共服務、環境保護、社會民生等非經濟類指標的考核模式，引入貧困群眾的評價，不同地區實行差別化交叉考核，摒棄地方保護主義和特權思想，使考核結果更加公正客觀。二是從多個角度激發群眾內生動力。精準扶貧補齊的不僅是“物質短板”，更是“精神短板”。尊重特困地區和扶貧對象的主體地位，用“供給側”理念激發貧困對象生產主動性和首創精神，培養艱苦奮斗自力更生的積極理念，提振脫貧致富的熱情和信心。

（三）完善精準扶貧調控手段

供給側改革背景下，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起決定性作用，精準扶貧也要順應這一要求。為了切實把握貧困狀況，在前期建檔立卡動態登記管理的基礎上，建立特困地區和貧困群眾檔案，進一步完善貧困人口基本信息系統。考慮當地實際經濟水平和發展情況，適時調整人口貧困線，以提高識別精準度。同時加強對扶貧資金的投入管理和監督評估，查找實施過程中人口漏出現象。在新階段建立全方位立體化資金監管評估體系，充分發揮群眾監督和社會輿論監督作用，保證每一筆扶貧資金高效配置，使用過程公開透明。