農村土地流轉問題調查研究
——以蚌埠市東張村為例

王昱斐

一、引言及文獻綜述

農村土地流轉是指農戶通過合法方式將承包土地的經營權轉讓出去而只保留承包權的行為。通過土地流轉可以使農業經營模式更加規模化、集約化和現代化。近年來國家越來越重視農村土地流轉問題。習總書記在中央全面深化改革領導小組會議上提到要在堅持農村土地集體所有的基礎上，促進土地承包權和經營權的分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置的格局[1]。國務院印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中又明確強調要推進以家庭承包經營為基礎的多種經營方式共同發展。因此為了了解蚌埠市農村土地流轉的基本情況及流轉程度，本文以東張村為調查對象，重點研究土地流轉過程中存在的突出問題，并結合研究成果對進一步推進農村土地流轉的進程提出合理建議。國內已經有不少學者對農村土地流轉問題進行了一些研究，并提出了不同的觀點和看法。羅玉輝[2]（2019）通過分析我國的農村土地流轉現狀，認為在土地流轉中存在農民土地被強制流轉、尋租現象、土地征收征用中農民缺乏話語權等問題，并基于此提出了一些合理的政策建議。丁劭泊[3]（2019）對山西省的幾個農村進行了走訪調研，基于農村土地流轉的調查分析提出了發展農村集體經濟的法律主體和三個階段。王薇等[4]（2019）在新型城鎮化的背景下，通過分析土地現狀和所面臨的監管不到位、市場不完善、保障和風險防控機制缺乏等問題，提出了變革農村土地流轉方式的路徑。邊惠琴等[5]（2019）基于臨洮縣洮陽鎮的實地調查資料與數據，分析了土地流轉的影響因素，并提出了在農村土地流轉的過程中存在的問題。

二、東張村土地流轉調查現狀

東張村隸屬蚌埠市懷遠縣古城鎮，因水域面積大、堤防面積多而聞名，是社會主義新農村建設的重點示范村。本文所用數據均來源于對蚌埠市懷遠縣東張村的實地考察。調研過程中主要采用隨機調查和入戶調查的方法，先是利用隨機抽樣方法抽取農戶，然后由調查員到農戶家里進行訪談調查。其中，訪談調查以調查員提問問題，農戶戶主回答，調查員以文字或錄音形式記錄的方式進行。本次共調查農戶100 戶。經過調查，了解到東張村土地流轉的基本情況為：東張村全村耕地面積大約4800 畝，并且土地基本無荒廢情況。在調查中，將土地承包流轉的農戶僅有21 戶，占21%，且大多都是以血緣鄉緣為關系基礎建立的農戶之間小規模無償或有償流轉。由此可見，土地流轉情況不容樂觀。除此之外，由于青壯年勞動力大多選擇外出務工，留村的村民年齡基本都處于30—65 歲之間，受教育水平低下，還不能完全適應新農村建設中提倡使用的新技術新設備，在機械化水平上仍然處于較低水平，因此，大部分農戶仍然是小規模的土地經營，種植農作物以小麥、玉米、水稻和花生為主。當被問及“是否想要承包土地”時，有60 名農戶表示想要將部分土地承包出去，有7 名農戶表示想要將土地完全承包，有33 名農戶表示目前的土地剛好適合自己耕種，無須轉讓經營，調查結果說明有超過50%的農戶是希望自己的土地能夠流轉的。另外，在調查過程中還向村委會了解到，村里還存在一些“釘子戶”，他們由于不了解情況，將自家土地封閉起來，拒絕土地承包和流轉。

三、農村土地流轉過程中存在的問題

（一）土地流轉協議或合同不夠規范

土地流轉起初是在農戶之間進行私下流轉，沒有合同和相關證明文件，大部分都以口頭協議的形式進行。隨著法律法規的普及和完善，參與土地流轉的雙方應該同時簽署合同協議，但是在農村，尤其是貧困地區，土地流轉的合同或協議非常少見，并且部分簽訂的協議還存在不規范、不完善等問題，導致合同糾紛是的難題屢屢發生，不僅沒有達到土地流轉使農戶收益的目的，反而給農戶家庭帶來了不必要的損害。

（二）社會保障機制不健全

農村的社會保障渠道較為單一、資金較少、機制不夠健全，因此農民自給自足的收入顯得尤為重要。在農民的收入來源中，占比最大的是土地耕種所帶來的收入，多數農民都將土地當作自己的主要生活支柱。并且土地流轉期限大部分都設置為一年，不僅會阻礙農戶對于土地的長期投入，同時也會造成土地的過度開墾，不利于農村土地的可持續利用[6]。

（三）部分農民對農村土地流轉的了解程度較低

由于農民的受教育水平較低，很多農民既不關注也不了解國家出臺的土地相關政策。與此同時，一些地方政府針對土地流轉政策的宣傳力度不夠、農戶參與土地流轉的積極性不高。因此就目前而言，多數農民對于土地流轉的基本情況了解很少，在一定程度上阻礙了農戶土地流轉的進程。例如，有些農民因為對國家土地流轉政策的了解程度不夠，對土地流轉缺乏正確認識，為了充分確保自身利益，不愿意選擇將土地進行流轉。

（四）缺乏農業中介機構

農業中介機構是指在農業市場化過程中產生的新型合作經濟機構，主要是在引導農民進入市場的過程中向農民提供各項服務。從一定程度上說，農業中介機構是土地流轉雙方的橋梁和紐帶。然而調研結果發現，蚌埠市的農業中介機構很少，造成農村土地流轉機會減少、流轉費用增加、承擔風險加大。

四、對策及建議

（一）加強土地流轉的規范化管理

強化土地流轉的監督管理，對規范土地流轉程序、保護農民合法權益來說至關重要。一是要建立健全農村土地承包經營權登記制度，從而使農村土地承包經營權的流轉更加制度化和合理化；二是要解決好承包經營過程中可能會出現的土地糾紛問題，使農民的土地承包經營權牢牢掌握在自己手中，保障農民的切身利益；三是要加快農村土地流轉經營管理制度的建立和完善，提高經營管理的服務效率和服務水平。

（二）完善農民社會保障和社會福利制度

加快土地流轉，應當進一步完善農民的社會保障和社會福利制度，一方面可以增加政府補貼，降低農民對土地的依賴程度，為農民增加額外收入；另一方面可以實施優惠政策，一切土地流轉相關措施都以農戶利益為前提，減輕農戶對于土地流轉的擔憂和顧慮。這不僅有利于促進農村土地流轉大戶對土地進行長期投入，更有利于改進和推廣新技術、創新農業生產方法。

（三）加大土地流轉政策的宣傳力度

目前，大部分地區農民對于土地流轉及相關政策法規都處于一知半解的狀態，急需通過各種形式和途徑加強與土地流轉有關的規章制度、優惠政策等的宣傳力度，使農民更加關注和了解國家出臺的土地流轉政策，早日投入到農村土地流轉的隊伍當中。

（四）健全農業中介機構建設

農業中介機構，尤其是農村土地流轉中介機構，是保證農民合法權益、保證土地流轉工作有效進行、保證土地流轉合法性的關鍵環節。因此有必要在農業中介機構的建設方面下功夫。一方面要加快建立農村土地流轉機構，增強對土地流轉的監督管理，及時化解矛盾、解決問題；另一方面要完善現存農業中介機構的相關規章制度建設，推進中介機構規范健康發展，明確服務內容，提高業務能力。