我國文化產(chǎn)業(yè)利用外資面臨的新困境及應(yīng)對策略*

■曾蘭蘭（江西科技學院協(xié)同創(chuàng)新中心）

隨著勞動力、土地、自然資源等傳統(tǒng)比較優(yōu)勢逐漸消減，我國文化產(chǎn)業(yè)吸引外資在經(jīng)歷近40 年的高速發(fā)展后出現(xiàn)減緩跡象。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2017 年修訂）》主要圍繞放寬準入限制、促進內(nèi)外資公平競爭、加大吸引外資力度等出臺了相關(guān)具體實施細則。本文將2017 版《目錄》與2015 版《目錄》對比，找出外資政策存在哪些新變化，并分析文化產(chǎn)業(yè)利用外資面臨這一新形勢新變化，可能會面臨的困境，最后針對這些困境提出相應(yīng)的政策建議。*

一、文化產(chǎn)業(yè)利用外資面臨的新變化

為貫徹和落實關(guān)于進一步擴大對外開放的決策部署，發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部門對2015 年版《目錄》進行了修訂。該目錄自1995 年首次頒布以來不定期地進行修訂，此次是第7 次修訂。那么，2017 版《目錄》與2015 版《目錄》相比，利用外資面臨的新變化主要體現(xiàn)在：

（1）鼓勵類政策保持總體穩(wěn)定。與2015 版相比，2017 版中鼓勵類政策總共有348 條，其中有35 條進行了修改，有6 條進行了新增，并且有7 條被刪除了。其中，涉及文化產(chǎn)業(yè)鼓勵類政策主要集中在文化制造業(yè)方面。

（2）外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄中關(guān)于外商投資準入特別管理措施，涉及文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新變化主要表現(xiàn)在：

①突出負面清單特點。2017版《目錄》對外商投資實行準入前“國民待遇+負面清單”管理模式。

②對內(nèi)外資一致的限制進行刪除。經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，2017 版《目錄》刪除了2015 版《目錄》中內(nèi)外資一致的限制性規(guī)定。如2017版《限制類外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》刪除了2015 版中的大型主題公園的建設(shè)、經(jīng)營，象牙雕刻，虎骨加工等限制類條目。如內(nèi)外資均禁止投資博彩業(yè)、色情業(yè)等；內(nèi)外資均禁止新建高爾夫球場、別墅等。境外人員在中國境內(nèi)提供新聞、文化服務(wù)（包括與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的新聞、文化服務(wù)），也必須按照現(xiàn)行規(guī)定履行相關(guān)審批和安全評估等相關(guān)要求。

③《禁止類外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的2017 版與2015 版《目錄》對比發(fā)現(xiàn)，新增的條目包括圖書、報紙、期刊、音像、電子出版物的“編輯”業(yè)務(wù)以及廣播電視節(jié)目引進業(yè)務(wù)等。由此可見，文化產(chǎn)業(yè)的禁止類條目增加了，一定程度上反映了政府對文化產(chǎn)業(yè)的保護力度增加，對外資進入文化產(chǎn)業(yè)的限制更加嚴格。

通過對《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》2017 版與2015 版進行對比發(fā)現(xiàn)，鼓勵類政策總體保持穩(wěn)定。新增了一些鼓勵類產(chǎn)業(yè)投資目錄，尤其在文化制造業(yè)方面，限制類條目進行了部分刪減，而禁止類卻又新增了一些條目。可見，文化產(chǎn)業(yè)利用外資政策，基本在限制與鼓勵之間追求平衡：一方面限制外資進入文化產(chǎn)業(yè)，另一方面又積極鼓勵文化產(chǎn)業(yè)利用外資。

二、文化產(chǎn)業(yè)利用外資的新困境

隨著外商投資開放領(lǐng)域的不斷增加和準入限制不斷縮小，文化產(chǎn)業(yè)利用外資將面臨新形勢新任務(wù)。然而，我國文化產(chǎn)業(yè)大多由原有的國有企事業(yè)單位改制而來，面臨這一新形勢新變化，文化產(chǎn)業(yè)利用外資將會面臨哪些困境呢？

（一）外資引入渠道不暢

近年來，隨著文化產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，以及外資領(lǐng)域的逐步開放，對外資的需求不斷增加。大部分國有文化企業(yè)主要把財政撥款作為資金的最主要來源，甚至是唯一來源。而許多民營文化企業(yè)，主要靠自身的原始積累，在資本市場上融資仍然相當困難，外資等社會融資渠道不暢，最終導致文化產(chǎn)業(yè)資金來源單一。

（二）文化產(chǎn)業(yè)與外資融合不足

目前外資與文化產(chǎn)業(yè)融合存在的障礙主要在于：

（1）外商投資機構(gòu)對文化產(chǎn)業(yè)了解不夠，對接的積極性不高。大多數(shù)外資機構(gòu)青睞于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而對文化產(chǎn)業(yè)了解不多，即便有政府支持，也不太愿意投入到不太熟悉的文化產(chǎn)業(yè)。

（2）文化產(chǎn)業(yè)不擅長利用外資。大多國有文化企業(yè)主要依靠財政撥款，并且習慣于向上級主管部門伸手，自身的能動性較差。

對于文化產(chǎn)業(yè)而言，文化產(chǎn)業(yè)與外資深度融合不足，最根本的原因在于我國文化產(chǎn)業(yè)金融配套服務(wù)體系建設(shè)滯后。

（三）外資準入制度不合理

國家把產(chǎn)業(yè)分為鼓勵類、限制類、禁止類等，并對它們進行分類指導，以實現(xiàn)對外資流向的引導。然而目前并未起到預(yù)期的外資流向的引導作用。

（1）修訂程序缺乏規(guī)范性。自1995 年，經(jīng)國務(wù)院批準首次頒布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》以來，至今修訂了共7 次。雖然《目錄》的修訂一般都有特殊的時代經(jīng)濟背景，然而這種非制度化、不定期地修訂《目錄》并不能及時反映實際情況。

（2）審批程序不明確。首先，審批主體不明確。現(xiàn)階段無論外資項目的投資額有多少，具體投向什么產(chǎn)業(yè)，都必須經(jīng)過發(fā)改委和商務(wù)部等多部門進行審批，各審批機關(guān)缺乏協(xié)同機制，比較容易滋生尋租腐敗。其次，缺乏統(tǒng)一完整的外資法。目前，我國仍沒有完整統(tǒng)一的外資審批程序法，而是散見于多部外資相關(guān)立法當中。這些外資立法文件名目眾多，且效力層級、頒布機關(guān)均各不相同，導致行政審批所依據(jù)的法律、法規(guī)存在差異。

三、文化產(chǎn)業(yè)利用外資的應(yīng)對策略

（一）加快金融市場建設(shè)，拓寬文化產(chǎn)業(yè)的融資渠道

目前政府財政撥款是文化產(chǎn)業(yè)最重要的資金來源，而外資卻微不足道。因此，亟需加快資本市場建設(shè)，為文化產(chǎn)業(yè)的融資拓寬渠道。中小文化企業(yè)也可通過中小板和創(chuàng)業(yè)板上市做大做強。因此可以從完善新股發(fā)行機制、再融資制度和退市制度等方面出發(fā)，為文化企業(yè)更好地上市做好準備，為文化企業(yè)提供更多的融資渠道。

（二）完善文化產(chǎn)業(yè)金融中介服務(wù)體系，促進文化產(chǎn)業(yè)與外資的有效對接

為實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與外資的有效對接，首先，政府應(yīng)該調(diào)整政府財政投入比例，調(diào)動文化企業(yè)的市場參與積極性，同時對投資文化產(chǎn)業(yè)的外商投資機構(gòu)給以一定的優(yōu)惠政策，比如減免稅費等。其次，進一步完善文化產(chǎn)業(yè)金融中介服務(wù)體系，如發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)保險市場，并適當?shù)剡M行開發(fā)一些能夠適合文化產(chǎn)業(yè)的保險產(chǎn)品，并未文化企業(yè)提供出口信用保險服務(wù)。

（三）重構(gòu)外資準入制度，營造文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)外資公平競爭環(huán)境

外資準入制度的改革是一項系統(tǒng)工程。然而國家把產(chǎn)業(yè)分為鼓勵類、限制類、禁止類等，并對它們進行分類指導，以實現(xiàn)對外資流向的引導。然而目前并未起到預(yù)期的外資流向的引導作用。

首先，外資準入的審批層級應(yīng)進行簡化。對于鼓勵類投資產(chǎn)業(yè)目錄，經(jīng)過工商部門的審核，直接到工商登記機關(guān)注冊登記即可，無須審批。對于允許類投資產(chǎn)業(yè)目錄，部門審批可改為事后備案，對限制類如金融、交通運輸以及涉及公用事業(yè)和公共衛(wèi)生等國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)沿用現(xiàn)行的多元審批的模式，即由商務(wù)部、行業(yè)主管、工商等多部門審批。

其次，在鼓勵文化制造業(yè)，還應(yīng)積極引導外資進入一些新興的第三產(chǎn)業(yè)。新一輪吸引外資并不是說要給外資超國民待遇，而是公平競爭，最終為文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)外資營造公平的政策環(huán)境和競爭機會等。