普通高校內部控制體系研究

■ 楊麗敏 許飛 王先明 王鳳霞（保定學院審計室）

近年來，全省教育系統認真落實全面從嚴治黨面不斷加強風險防控和監督、完善制度，嚴格控制，取得一定成效。但近年來通過巡視、巡查、審計等發現，高校在內部控制方面存在不少問題。

高校作為“一方凈土”，據不完全統計，2016年以來，我省高校有近20名省管干部受到紀律處分，其中5名省管干部被移送司法機關，既有本科層次的高校，也有專科層次的院校。這些問題迫切需要通過明確內控目標、把握內控依據、凈化內控環境、重視內控風險、梳理內控流程、促進內控管理順暢、切實加強內控監督等來構建高校內部控制建設體系，以期夯實高校內部控制基礎、推進高校管理科學化業務流程化的目的。

一、我省高校內部控制建設存在的問題

高校內部控制是高校為了實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，是一個全員參與的過程，是一個管理系統，是一個執行力的建設過程。與高校的管理密不可分，貫穿管理的全過程。

（一）現狀分析

（1）高校的發展必須緊跟時代脈絡，把握時代特征，在京津冀協同發展和建設雄安新區的歷史機遇下，河北高校以培養具有全國創新經濟增長新引擎總體框架為指引，教學、科研和服務社會等功能不斷深化和資金來源日趨多元化，內部控制在高校經濟管理中的作用越發凸顯，原有的高校內部控制已經不能滿足當前的需要，進一步完善和加強高校內部控制建設成為高校適應經濟新形勢下的迫切需求和有效途徑。

（2）結合省巡視組巡視高校存在的問題研究發現：

我省高校普遍存在領導班子內部控制意識不強，單位內部控制制度不健全，執行不到位，職責分工、授權審批權項、業務流程不完善，重要業務層面內部控制不力。具體表現在：

①沒有履行三重一大決策制度

基建工程、物資采購、項目合作等存在利益尋租，腐敗明顯。巡視發現有35所高校有這方面問題，占被巡視高校的73%。主要體現在一是工程項目不招投標，大宗物資不公開采購；二是拆分標段、圍標串標。涉及高校27所；三是隨意增加項目、工程超預算，涉及高校8所；四是以項目合作形式侵占學校利益，涉及高校6所。

②資產管理混亂，缺乏監管，國有資產嚴重流失

有23所高校存在這方面問題，占被巡視高校的48%。主要體現在一是家底不清，管理處于失控狀態；二是隨意違規處置或長期不處置，造成國有資產流失或資產效率低下。

③財經紀律執行不嚴，管理有漏洞

有35所高校存在這方面問題，占被巡視高校的73%。主要體現在一是坐收坐支，不按規定上交房屋出租和管理費；二是公款私存，將學生伙食費、物業費、水電費校產租金存放到個人賬戶；三是違規套取財政資金，如虛報招生人數套取財政資金。

④科研管理需加強

一是有擠占挪用、套取科研經費現象；二是項目結項不及時、資金閑置、項目轉化率低；三是項目管理“一放就亂，一管就死”現象嚴重，影響了科研人員的積極性、創造性。

（3）《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》的發布為高校內部控制建設提供了行業指引，河北省財政廳印發了《河北省屬教育事業單位內部控制制度（試行）》為進一步提高我省教育事業單位內部管理水平，完善內部控制，加強廉政風險防控機制建設，提供了依據。我省高校結合本校實際情況，全面梳理各項業務分層次分步驟搭建內部控制框架，使內部管理制度化、制度流程化、流程崗位化，規避風險，提高管理效率和服務水平，實現科學決策和精細化管理，有效預防腐敗。

（二）高校內部控制建設存在的問題

內部控制是現代管理理論的重要分支，在組織內部建立內控制度是我國市場經濟發展的客觀需要。而高校的內控制度是高校內部管理與監督的關鍵架構，是風險防范、預警與控制的重要機制。內部控制是在職能化管理的基礎上輔之以流程化措施，形成多維立體的管理體系，從而幫助高校全面了解風險、降低風險，促進高校科學發展。本課題通過調查研究河北高校內部控制建設的現狀及特點，發現普遍存在以下問題：

（1）控制環境方面：高校發展規劃不明確，盲目發展，導致資源浪費錯失發展機遇；治理結構不完善，缺乏科學決策；內部機構設置不科學，權責分配不清晰，領導干部或關鍵崗位長期不輪崗，導致中層干部終身制現象；機構重疊職能交叉或缺失、推諉扯皮，導致運行成本增加和內控風險增加；人力資源政策不合理，缺乏積極向上的大學文化，導致內部控制建設落實不到位。

（2）風險評估方面：高校普遍存在沒有建立內部控制風險評估體系，表現在：風險控制的目的設置不合理，評估的范圍不夠全面對評估的結果和應對策略不夠科學。比如來自于辦學質量不高、生源下降、對專業沒有充分論證盲目上馬，導致學校難以維持的辦學風險和盲目擴張舉債產生的財務風險。風險識別系統風險不完善，無法很好的采取風險應對措施。

（3）控制活動方面：缺乏一套完整的內部控制規范，側重點僅限于會計方面，對預算、資產、基建、物資采購招投標、科研、專項，經濟活動信息化以及人力資源等沒有一套完整的內部控制規范，存在極大的管理風險。

（4）信息與溝通方面：高校內部財務、學生、教務、資產等部門可能實現了信息化管理，但只停留在操作層面的業務，而且沒有實現資源共享，管理層面的信息管理系統缺失，內控的思想未嵌入到信息系統中，造成服務水平和管理效率低下。

（5）監督與評價方面：內部審計部門作為內部控制的監督部門，長期以來獨立性不高，受高校管理層約束，沒有把內控建設納入領導干部經濟責任審計，監督評價效果不能深入，導致審計整改未能真正落實。

（三）高校內部控制建設策略

1.控制環境方面

（1）大力宣傳內部控制工作。一是高校領導及各層管理者必須充分認識內部控制工作的重要性，切實以身作則，高度重視內控建設工作，從而以上率下，發揮示范效應。二是樹立全員全面系統性內控意識，使各個部門、每個員工都能了解本部門與自身在內控體系中的定位、標準、責任、任務等，從而主動投身到高校內控體系建設工作中。三是積極宣傳那些內部控制成效著的高校，內找案例進行警示教育，從正反兩個方面讓全校師生知道內部控制工作對高校各項工作開展的重要性，使內部控制成為高校校園文化的一大特色。

（2）高校發展規劃要既要明確又要實施到位，抓住雄安新區規劃建設、京津冀協同發展機遇，因地制宜配置資源，形成競爭優勢；完善高校治理結構，制定一套科學決策良性與運行機制；科學設計內部機構，明確權利和責任防止機構重疊和推諉扯皮現象，領導干部或關鍵崗位推行輪崗機制，不具備輪崗條件的要進行專項審計；避免關鍵崗位缺失而導致的控制風險；制定合理人力資源政策，營造積極向上的大學文化氛圍，使內控建設真正落地實施。

2.風險評估方面

加大風險防范意識，在充分研究高校風險控制目的設置合理基礎上，全面評估風險范疇，風險評估的有效性和科學性，確定相應的應對策略，建立完整的內部控制風險評估體系。

3.控制活動方面

高校應該按照內部控制的要求，全面建設內部控制，重點突出以下業務活動：預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、基建管理、科研管理，通過全面梳理各項經濟業務流程，明確業務環節，分析隱患完善評估機制，運用不相容崗位互相分離、內部授權審批控制、歸口管理等內部控制基本方法，加強對學校層面和業務層面的內部控制，實現內部控制全面有效實施。

4.信息方面

（1）全面整合各種信息系統。當前高校內部存在著預算管理信息系統、財務收支管理信息系統、資產管理信息系統（采購）、人事管理信息系統、教務管理信息系統、科研管理信息系統、學工管理信息系統、后勤管理信息系統、合同管理信息系統，等等，幾乎每個部門都建立了自己的信息管理系統，但各自獨立，形成了眾多“信息孤島”。因此，急需在一個統一的信息系統管理下，將各種事項的控制標準、控制流程、控制方法等要素固化到信息系統中，以促進數據資源共享，實現高校業務的程序化、標準化、精細化和常態化，從而使內控體系在精細化、程序化、常態化運行。

（2）高校充分利用資源優勢，開發運用現代科學技術手段加強內部控制，在經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統基礎上，確保各重要信息系統之間的互聯互通，信息共享和業務協同，以減少或消除人為操縱因素，提高辦事效率和管理水平，促進信息公開和廉政建設，增強經濟活動處理過程與結果的透明與公正。信息系統安全要通過建立嚴格數據管理制度，確保重要信息系統安全、可靠。

5.監督與評價方面

（1）建立健全內部控制的監督檢查和自我評價制度，通過日常監督和專項檢查，對檢查內控過程中的管理漏洞、薄弱環節和突出問題加強和改進；通過自我評價評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性進一步完善內部控制；將內部控制考核評價結果與領導干部的經濟責任審計掛鉤，實行追責問責，促進內部控制有效執行。

（2）加大監督力度，讓內部控制真正落地實施

高校黨委和校長要加強對內部控制建設工作的監督力度，促進新時代內部控制建設的工作質量和水平，提高管理水平，高校內部各職能部門要加強協作配合，把審計監督與紀檢監察、組織人事、巡視巡查等監督評價貫通起來，形成監督評價合力，讓內部控制切實保證學校健康高效發展。