完善民族地區(qū)扶貧政策體系研究

■ 董瑞強 楊慧蘭（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）

貧困一直是人類歷史以來所關(guān)注的重點問題之一。為了緩解貧困，各國紛紛采取措施應(yīng)對本國貧困。如巴西的“發(fā)展極”扶貧模式、印度投資重點由工業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)，發(fā)展成人教育，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等、美國的“社會保障方案”扶貧模式等，都對本國貧困采取了相應(yīng)的措施。在我國，貧困問題嚴(yán)重影響了城市和鄉(xiāng)村、東西部地區(qū)以及民族地區(qū)的可協(xié)調(diào)發(fā)展。為了能夠讓全國各族人民過上美好幸福的生活，使我國各族人民同步邁入全面小康社會，我們黨在消除我國貧困問題方面，向全國各族人民做出了莊嚴(yán)的承諾。面對新形勢的貧困問題，將我國的脫貧攻堅擺在了更加重要的位置，提出了一系列新的舉措和主張。推進了我國扶貧事業(yè)的進展，為我國的脫貧攻堅以及全球的減貧都做出了重大貢獻。少數(shù)民族是中華民族的重要組成部分，幫助少數(shù)民族地區(qū)脫貧對于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。

一、民族地區(qū)扶貧政策發(fā)展及其挑戰(zhàn)

從我國對整個民族地區(qū)扶貧政策的發(fā)展來看，黨和國家從我國成立之日起，就非常關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)的生活狀況。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，黨和國家對民族地區(qū)的扶貧政策大致可以分為六個階段。

第一階段是救濟式扶貧階段（1949-1978年）。這一階段由于我國經(jīng)濟處于戰(zhàn)后恢復(fù)階段，國家沒有大量的資金進行大規(guī)模扶貧，只能進行小范圍的物質(zhì)幫助。民族地區(qū)相較于其他地區(qū)生產(chǎn)力比較低下，國家開展民族制度改革的同時，促進民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。從1950年開始，國家大量撥款對少數(shù)民族進行物質(zhì)幫扶。第二階段是制度改革扶貧階段（1978-1986年）。這一階段國家在農(nóng)村進行了深入的改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度改變了以往的土地制度，極大的激發(fā)了農(nóng)民的積極性，是廣大地處農(nóng)村的少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口大量減少。除了實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制外，為了使民族地區(qū)脫貧，黨和國家對民族地區(qū)實施了多項優(yōu)惠政策。1979年國家首次明確要給予民族地區(qū)重點扶持。1980年國家開始組織發(fā)達地區(qū)對口支援民族地區(qū)政策。1985年國家以“以工代賑”的方式對少數(shù)民族地區(qū)進行扶貧。第三階段是開發(fā)式扶貧階段（1986-1993年）。隨著我國改革開放不斷的擴大，我國經(jīng)濟相較于之前有了突飛猛進的發(fā)展，但貧富差距的現(xiàn)象越來越明顯。這一時期，國家成立專扶貧機構(gòu)，同時還設(shè)立了少數(shù)民族貧困地區(qū)專項扶貧資金。第四階段是八七扶貧攻堅階段（1994-2000年）。1994年國務(wù)院制定了《八七扶貧攻堅計劃》，民族地區(qū)的扶貧工作被放到了重要的位置。第五階段是西部大開發(fā)、整村推進扶貧階段（2000-2014年）。這一階段國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實施重點為西部民族地區(qū)。2005年整村推進扶貧計劃首次將少數(shù)民族貧困村納入進來。同時，還繼續(xù)推進以工代賑等其他扶貧政策，促進民族貧困地區(qū)發(fā)展。第六階段是精準(zhǔn)扶貧階段（2014年至今）。立足我國嚴(yán)峻的新扶貧形勢，2013年提出對貧困人口實施精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧思想貫徹民族地區(qū)扶貧工作，進一步推進了民族地區(qū)扶貧事業(yè)的進展。

但是，隨著我國最后一公里扶貧事業(yè)的推進，引發(fā)民族地區(qū)貧困具有復(fù)雜性，新時期的民族地區(qū)扶貧工作將面臨更多新的挑戰(zhàn)：有些民族地區(qū)的貧困是由于本地方自然環(huán)境惡劣；病殘災(zāi)學(xué)依舊是民族地區(qū)貧困問題；民族地區(qū)貧困人口居住比較分散，扶貧工作難以整體推進；隨著2020年的接近，對于深度貧困民族地區(qū)創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧政策提出了創(chuàng)新。

二、民族地區(qū)扶貧政策存在的問題

（一）扶貧識別及退出機制不完善

我國精準(zhǔn)扶貧政策主要依據(jù)收入高低標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否是貧困戶。這一標(biāo)準(zhǔn)很難衡量民族地區(qū)貧困戶的實際收入是多少。民族地區(qū)貧困戶的收入是多方面的，例如務(wù)工、農(nóng)田、畜牧、補貼等收入。因此，這樣會對真正的貧困戶造成不公平。扶貧退出機制實施過程中缺乏對貧困戶的動態(tài)管理。由于已脫貧民族地區(qū)貧困人口受當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境等的影響，承擔(dān)風(fēng)險能力比較弱，返貧人口時有發(fā)生。另外，一些地方為了完成任務(wù)，使還處于貧困線下的貧困戶提前脫貧，影響了真實的脫貧工作。

（二）關(guān)于城市的扶貧政策相對較少

目前，我國扶貧政策主要針對農(nóng)村，城市的扶貧工作尚且沒有形成一套扶貧政策體系。隨著民族地區(qū)城市化不斷推進，民族地區(qū)的貧困人口大量減少。但是，大量少數(shù)民族轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢麄兪チ宿r(nóng)村土地，同時也失去了關(guān)于針對農(nóng)村地區(qū)的扶貧優(yōu)惠政策。由于民族地區(qū)農(nóng)村人口各方面的能力與城市居民有一定的距離，在城市中，這些人競爭力以及收入都比較低，貧困現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，有大量的民族地區(qū)貧困人口到發(fā)達地區(qū)打工，但在發(fā)達地區(qū)的城市中無法享有各項大城市的政策。同時，由于離開了國家扶貧工作地區(qū)，他們不能夠享受到這些扶貧優(yōu)惠政策。因此，城市中民族貧困人口的貧困問題將比較嚴(yán)重。

（三）缺乏相應(yīng)的民族地區(qū)扶貧工作協(xié)調(diào)政策

目前，我國針對民族地區(qū)已經(jīng)形成了專項扶貧、社會扶貧等綜合扶貧政策體系。但是，在實施過程中協(xié)調(diào)各項扶貧資源難度較大。主要原因是：各地方政府難以用自己有效的扶貧資金和資源協(xié)調(diào)各職能部門，造成政策執(zhí)行的不到位。同時，社會上各種扶貧組織獨立對自己所聯(lián)系的民族貧困地區(qū)進行扶貧，導(dǎo)致扶貧資源分配不合理，社會扶貧力量相對分散和薄弱。

（四）扶貧政策未考慮民族地區(qū)文化差異

文化差異將會阻礙扶貧政策在民族地區(qū)的實施。從某些有當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣和文化角度出發(fā)，民族地區(qū)扶貧政策未考慮到少數(shù)民族貧困人口的感受。這樣使一些少數(shù)民族貧困人口由于文化的差異性，有抵觸扶貧政策的心里。例如，藏民將政府給自己大量的補助以及收入捐獻給宗教，他們并不認(rèn)為自己是貧困戶。受某些民族地區(qū)這些因素的影響，國家的金融扶貧政策以及其他扶貧政策難以發(fā)揮其作用。

三、完善民族地區(qū)扶貧政策體系的創(chuàng)新路徑

（一）完善民族地區(qū)貧困識別及退出機制

運用多維度評估收入的方式，完善建檔立卡信息，具體反映出民族地區(qū)人口實際家庭收入情況。具體來說，要通過務(wù)工收入、養(yǎng)殖收入、種植收入以及消費情況等綜合評估農(nóng)戶，從而識別是否是貧困戶。另一方面，要對民族地區(qū)人口因疾病、上學(xué)等引發(fā)貧困的原因進行分類識別。構(gòu)建動態(tài)跟蹤信息庫，隨時了解貧困戶，要進行嚴(yán)格的審查，確保脫貧的質(zhì)量。對于已脫貧人口，要隨時監(jiān)測已脫貧后的狀況以及相關(guān)數(shù)據(jù)，及時提供相應(yīng)的返貧措施，確保貧困戶脫貧后，能夠真實脫貧，降低返貧率。

（二）完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體的扶貧體系

民族地區(qū)的扶貧工作今后應(yīng)增加對城市中貧困的重視。為了使貧困戶穩(wěn)脫貧，提升脫貧質(zhì)量，應(yīng)該更多的關(guān)注貧困人口本身，突破地域限制。不管在城市或者農(nóng)村，只要他符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，我們就應(yīng)該把他納入貧困戶中來，享受相應(yīng)的扶貧優(yōu)惠政策。同時，要發(fā)揮社會保障兜底的作用，使城市中那些老弱病殘的弱勢群體得到相應(yīng)的保障，通過這種福利政策擺脫貧困。

（三）完善民族地區(qū)扶貧工作協(xié)調(diào)政策

民族地區(qū)的扶貧工作涉及到方方面面，要提高扶貧的質(zhì)量，就要協(xié)調(diào)好扶貧各方面力量，形成合力。扶貧政策方面，要明確各職能單位在就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶等方面各自的任務(wù)，避免各職能單位實施過程中任務(wù)重疊或者缺位現(xiàn)象。同時，民族地區(qū)的扶貧政策還要合理制定一些相關(guān)方面的指導(dǎo)性政策。指引社會各方面的力量積極參與到民族地區(qū)的扶貧工作中去，把社會各方力量投向最需要的民族地區(qū)，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量。

（四）重視民族地區(qū)的教育政策

民族地區(qū)的扶貧工作應(yīng)更加重視教育，教育能夠改善民族地區(qū)落后的思想觀念，營造積極向上的文化氛圍。而且，教育可以大大提升民族地區(qū)貧困人口的各方面能力，促進扶貧工作在民族地區(qū)的順利進行。從文化角度考慮，政府應(yīng)更加尊重民族地區(qū)文化多樣性及其差異性，扶貧政策制定時，要因地制宜，制定出更加符合民族地區(qū)貧困人口需求的政策。同時，通過文化教育，提高民族地區(qū)貧困人口對新事物的認(rèn)知和接受能力，從而改變民族地區(qū)貧困戶思想觀念提升他們自身脫貧能力。

四、結(jié)論

目前，我國在民族地區(qū)的扶貧工作取得取得了很大的成績，但民族地區(qū)貧困具有復(fù)雜性，距離實現(xiàn)民族地區(qū)全面脫貧的目標(biāo)還有一定距離。民族地區(qū)貧困人口的脫貧，直接關(guān)系到2020年我們黨對全國各族人民做出的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)前，我國民族地區(qū)扶貧政策仍然存在許多不足之處，我們應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的民族地區(qū)扶貧政策，全面推進我國最后一公里扶貧事業(yè)，確保所有民族地區(qū)貧困人口順利脫貧，使民族地區(qū)的發(fā)展融入到我國現(xiàn)代化建設(shè)中來，到2020年，全面進入小康社會。