1947年英國國防部成立述論*

截至目前，國內學術界尚無人專門研究1947年英國成立國防部這一問題，國外學術界相關研究成果也較少。①國外學術界涉及英國成立國防部問題的主要成果有：Franklyn A.Johnson, Defence by Ministry： the British Ministry of Defence 1944—1974, London： Holmes & Meier Publishers, 1980; ——Politico-Military Organization in the United Kingdom： Some Recent Developments, The Journal of Politics, Vol.27, No.2, 1965, pp.339 ～ 350; Henry Donaldson Jordan, The British Cabinet and the Ministry of Defense, The American Political Science Review, Vol.43, No.1, 1949, pp.73 ～ 82.在前人研究成果的基礎上，通過解讀英國國家檔案館館藏的幾份解密文件，本文試圖探討英國成立國防部這一問題及其對英國軍事體制的影響。不足之處，敬請指正。

一、英國成立國防部的緣起

英國成立國防部緣起于各軍種部相互分立而缺乏統(tǒng)籌協(xié)調這一痼疾?，F(xiàn)代英國軍事體制分散化的弊端主要顯現(xiàn)于19世紀末20世紀初英帝國極盛而衰這一時期，尤其是布爾戰(zhàn)爭期間。在該時期，由于面臨美、德、日、俄、意等新興大國和殖民地獨立力量形成的巨大威脅，英國需要更統(tǒng)一有效的戰(zhàn)略部署來保衛(wèi)本土和海外殖民地。然而，分散的軍事體制難以滿足這一戰(zhàn)略需求。1904年1月，伊瑟委員會（Esher Committee）提交的第一份報告陳述道：“盡管大英帝國擁有強大的海軍和印度等殖民地而無比輝煌，但是，帝國防務由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調而無法形成統(tǒng)一的防務政策?！雹贐ritish Government, Cmd.6923, Central Organisation for Defence, London： HMSO, 1946.空軍部成立后，軍種部由以前的海軍部和陸軍部增至三個，軍種部之間的矛盾更加復雜。國防部成立前夕，英國政府多個部門涉及軍事決策，主要有陸軍部、海軍部、空軍部、殖民部、印度事務部、財政部和外交部。這些部門相互獨立，互不統(tǒng)屬，對英國安全利益和軍事戰(zhàn)略的主張各異甚至相悖。

為了解決軍種部各自為陣而缺乏統(tǒng)籌協(xié)調這一問題，英國政府于1904年成立了帝國防務委員會（Committee of Imperial Defence）。首相任該機構主席，其成員通常是有關防務的內閣大臣、軍事首腦和機要文官，偶爾有一些自治領的代表列席。③David Butler & Gareth Butler, British Political Facts, 1900—1985, 6thEdition, London： Macmillan, 1986, p.472.帝國防務委員會是首相的軍事顧問機構，主要職能是為首相提供軍事咨詢和建議。具體職能包括兩個方面：“第一，制定相關防務準則，包括陸軍和海軍的各自角色、英國本土防務、印度防務、帝國海岸防務。第二，預測大戰(zhàn)可能性及其需求，指導準備戰(zhàn)爭計劃明細，聯(lián)絡行政和軍事部門。”①British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, DEFE 5/39, London： UKNA (The United Kingdom National Archives).一戰(zhàn)期間，帝國防務委員會被短暫取消，先后取代其職能的是戰(zhàn)爭會議（War Council）、達達尼爾委員會（Dardanelles Committee）、戰(zhàn)爭委員會（War Committee）、戰(zhàn)時內閣。1922年，帝國防務委員會全面恢復工作。二戰(zhàn)期間，帝國防務委員會被再次取消，戰(zhàn)時內閣代行其職能。1946年，帝國防務委員會被永久取消，具有行政權力的內閣防務委員會（Defence Committee）取而代之。②David Butler & Gareth Butler, British Political Facts, 1900—1985, 6thEdition, London： Macmillan, 1986, p.472.盡管帝國防務委員會一定程度上加強了英國軍事體制的統(tǒng)籌協(xié)調能力，但是，由于該機構純屬顧問機構，沒有行政權力，英國軍事體制分散化的問題仍然比較嚴重。

兩次世界大戰(zhàn)之間，英國政府在加強軍事體制統(tǒng)籌協(xié)調方面取得的進展主要體現(xiàn)在成立參謀長委員會（Chiefs of Staff Committee）及其下屬機構。1924年，根據(jù)索爾茲伯里勛爵（Lord Salisbury）委員會提交的報告，成立了參謀長委員會。該機構的主要職責是：“海陸空三個軍種部的參謀長分別作為各自軍種部的顧問和政策規(guī)劃者以外，還負責共同規(guī)劃三軍總體防務政策，三個參謀長好比組成一個超級參謀長（Super-Chief of a War Staff）?！雹跙ritish Government, Cmd.1938, Recommendations of the National and Imperial Defence Committee upon the Co-ordination of the Defence Forces, London： HMSO, 1923.1927年，參謀長委員會下屬的聯(lián)合計劃委員會（Joint Planning Committee）成立。該機構全面負責擬定全軍防務計劃。1938年，聯(lián)合情報分委員會（Joint Intelligence Sub-Committee）成立，隸屬于參謀長委員會，負責全軍情報工作。此外，首相斯坦利·鮑德溫于1936年設置了沒有秘書部門的國防協(xié)調大臣。其職能有限，主要包括：“代表首相掌管所有防務機構的日常工作和帝國防務委員會的活動；首相不在的情況下，出任帝國防務委員會主席；商議并有權隨時召集參謀長委員會；出任帝國防務委員會供給委員會（Principal Supply Officers Committee of the Committee of Imperial Defence）主席?！雹蹷ritish Government, Cmd.5107, Statement Relating to Defence, London： HMSO, 1936.

英國成立國防部的直接目的是繼續(xù)保持軍事機構協(xié)調工作并實現(xiàn)法理化。二戰(zhàn)期間尤其是二戰(zhàn)末期，防務系統(tǒng)運轉得非常順利且高效。主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，設立國防大臣，由首相兼任；第二，參謀長委員會系統(tǒng)得到加強；第三，在特定情況下任命高于三個軍種部的最高統(tǒng)帥；第四，設立生產(chǎn)部（Ministry of Production）和航空部（Ministry of Aircraft Production）；第五，通過戰(zhàn)時內閣下屬的分支委員會和內閣大臣加強對其他大臣的管理權；第六，設立沒有行政職能的國防大臣辦公室（Office of the Minister of Defence）；第七，在參謀長委員會下面設立了一些軍種間機構。⑤Brief Synopsis of Development of Eхisting Organization, PWD (45) 1, anneх I, 16 October 1945, PREM 8/174, London：UKNA.

二、英國國防部的成立與職能

1945年7月工黨執(zhí)政后，艾德禮政府正式啟動成立國防部的工作，政府相關部門首先研究了國防部的幾種可能形式。1946年1月，內閣秘書長（Cabinet Secretary）愛德華·布里奇斯（Edward Bridges）和哈斯汀斯·伊斯梅上將（General Hastings Ismay）的聯(lián)合備忘錄列舉了三個軍種部從分立到統(tǒng)一之間存在四種形式：“第一，三個軍種部完全獨立。第二，三個軍種部相互獨立，設立一名沒有行政管理權的大臣協(xié)調防務事務。第三，設立一名在三個軍種部的共同事務方面擁有行政管理權的（國防）大臣。第四，三個軍種部完全合并為統(tǒng)一的軍事機構（國防部）?！雹轘ir Edward Bridges and General Sir Hastings Ismay Note, Future Defence Organization, P.W.D.(46) 1, Anneх,3 January 1946,PREM 8/174, London： UKNA.國防部的形式主要取決于軍事體制改革的基本原則。1945年11月，聯(lián)合計劃委員會關于軍事體制改革的原則建議：“統(tǒng)籌協(xié)調三個軍種部、外交部和供應部等部門?！边@一建議從根本上決定了將采取穩(wěn)中求進、不溫不火的漸進性改革路線，即成立在三個軍種部的共同事務方面具有行政管理權且以統(tǒng)籌協(xié)調為主要職能的國防部。

1946年8月，國防部法案《主要防務機構》（The Central Organisation of Defence）經(jīng)過內閣討論批準后由艾德禮提交議會討論。1946年12月19日，議會以壓倒性多數(shù)通過該法案，并命名為《國防部法》（The Ministry of Defence Act）。12月21日，A.亞歷山大被任命為新一任國防大臣。1947年1月1日，《國防部法》開始生效，標志著國防部正式成立。根據(jù)《國防部法》規(guī)定，英國國防部的總體職能為“制定和實施全國統(tǒng)一的軍事政策”①Cmd.6923, Central Organisation for Defence, London： HMSO, 1946,。具體而言，國防部的職能包括以下三個方面。

首先，國防部在防務委員會指導下向三個軍種部分配資源，集中體現(xiàn)在擬定并統(tǒng)籌協(xié)調全軍總體防務預算和各軍種部預算。在確定防務預算的流程中，內閣和防務委員會制定防務預算的方針政策。國防部根據(jù)內閣和防務委員會制定的方針政策編制關于軍隊和物資的總體預算計劃。參謀長委員會根據(jù)內閣和防務委員會制定的方針政策擬定長期戰(zhàn)略計劃、軍隊規(guī)模及其構成。每年初秋，國防大臣和財政大臣在第二年度防務預算上限方面必須達成一致。國防大臣將預算上限通知各軍種部和供應部。每年年底，財政部、國防部、各軍種部和供應部討論決定預算分配計劃并提交國防大臣批準。國防大臣將防務預算計劃上報內閣和防務委員會批準。內閣批準后，國防大臣、三位軍種部大臣和供應大臣分別向議會陳述各自部門的白皮書。通常情況下，每年3月初，5份白皮書經(jīng)過議會辯論通過后生效。至此，年度防務預算的流程完成。②Central Organization of UK Defence, June 1950, DEFE 5/39, London： UKNA.

其次，國防部統(tǒng)籌協(xié)調三個軍種部并處理三個軍種部的共同問題。國防部在防務機構中處于核心地位，猶如內閣在政府機構中的角色。盡管國防部無權指示三個軍種部，但國防大臣可以解決軍種部之間的任何問題。“國防部的主要工作方式是協(xié)調而不是命令。主要形式是召開臨時會議和常務委員會。除這些正式活動外，國防部官員還與各軍種部等部門保持通信和對話?！雹跙ritish Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.在全軍管理、生產(chǎn)和研究方面，國防部分別管轄軍種部大臣常務委員會（Standing Committee of Service Ministers）、軍需生產(chǎn)聯(lián)合委員會（The Joint War Production Staff）和防務研究政策委員會（The Defence Research Policy Committee）。軍種部大臣常務委員會的職能是討論三個軍種部面臨的共同問題，審核三個軍種部不經(jīng)過供應部的需求；軍需生產(chǎn)聯(lián)合委員會主要負責分配軍需生產(chǎn)資源和研究工業(yè)的戰(zhàn)爭潛力；防務研究政策委員會負責向國防大臣和參謀長委員會建議防務研究政策。④British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.

第三，國防部還接管各種軍種間機構，主要包括聯(lián)合作戰(zhàn)總部（Combined Operations Headquarters）、聯(lián)合情報局（Joint Intelligence Bureau）、帝國防務學院（Imperial Defence College）和聯(lián)合參謀學院（Joint Services Staff College）。聯(lián)合作戰(zhàn)總部成立于 1941年10月，前身是聯(lián)合作戰(zhàn)部（Combined Operations Directorate）。1948年4月1日以后，該機構隸屬于國防部，由少數(shù)軍官組成，負責人是聯(lián)合作戰(zhàn)司令（Chief of Combined Operations）。該機構主要職能包括：“在聯(lián)合作戰(zhàn)計劃和訓練方面向參謀長委員會提供建議；在聯(lián)合作戰(zhàn)訓練和技術方面協(xié)調三個軍種部；研發(fā)聯(lián)合作戰(zhàn)技術設備；參加國防部選舉；負責相關訓練、指導和實驗?！雹軧ritish Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.聯(lián)合情報局（Joint Intelligence Bureau）成立于二戰(zhàn)末期，1946年6月開始運轉，負責人是局長和副局長，職責是“搜集、評價、鑒別部門間的情報”⑥British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.?？萍记閳蟛浚―irectorate of Scientific Intelligence）的機構很小，負責人是聯(lián)合情報委員會成員和技術情報聯(lián)合委員會主席。該機構的職能是“處理科技情報”①British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。帝國防務學院（Imperial Defence College）于1927年成立，隸屬于參謀長委員會，二戰(zhàn)期間被關停，1946年4月重新開學，主要職能是“培養(yǎng)英聯(lián)邦防務系統(tǒng)的高級軍官和文職官員”②British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。聯(lián)合參謀學院（Joint Services Staff College）于 1947年成立，隸屬于陸軍部，1948年4月1日轉到國防部，為學員開設6個月的聯(lián)合參謀課程，主要職能是“培養(yǎng)軍種間具有全軍共識的聯(lián)合參謀人才”③British Treasury, Central Organization of UK Defence, June 1950, COS (52) 246, anneх, DEFE 5/39, London： UKNA.。

三、英國成立國防部后軍事機構的變化

英國通過成立國防部進一步完善了防務機制，在較大程度上克服了三軍分立的弊端。具體而言，英國成立國防部后軍事機構具有以下幾方面的變化。

首先，在頂層設計層面，內閣和防務委員會是討論和決定防務政策的主要機構，通常由首相主持，首相掌握最高防務權力。防務委員會是大臣討論防務政策的主要平臺，有權作出決定，內閣具有最終決定權。首相任防務委員會主席，國防大臣任副主席，首相不在時，由副主席主持。參會成員根據(jù)議程決定，但一些關鍵人員參加了大多數(shù)會議，包括樞密院大臣、外交大臣、財政大臣、三個軍種部大臣、勞工大臣、供應大臣、三個軍種部參謀長。防務委員會的職責包括三方面：處理當前防務事務，涉及和平時期三個軍種部的行動計劃以及與其他部門的關系；監(jiān)管戰(zhàn)時擴軍計劃及其供給；監(jiān)管行政部門的戰(zhàn)爭計劃，確保行政、軍方和供應部門協(xié)調一致。防務委員會與帝國防務委員會在職責上有相似之處，都涉及全國防務事務。但是，二者存在重要差別。帝國防務委員會是純粹的顧問機構，只能建議內閣和相關部門，沒有行政權；防務委員會具有行政權，而且，在行使行政權過程中，不經(jīng)過內閣直接處理大量事務。

其次，國防大臣的防務權力僅次于首相，高于軍種大臣等其他任何人。國防大臣節(jié)制軍種部大臣具有以下五種潛在途徑：國防大臣擔任防務委員會副主席能夠比軍種部大臣更多地影響軍事決策；國防部通過內閣和議會向三個軍種部分配資源；國防大臣取代三位軍種部大臣成為內閣在軍事方面的唯一代表；國防大臣負責管理三個軍種部的共同問題和軍種間機構；國防大臣有權召集防務委員會和參謀長委員會。

第三，參謀長委員會是專門的軍事顧問機構，只對內閣負責。和平時期，他們負責準備軍事戰(zhàn)略計劃和建議所需軍隊規(guī)模。戰(zhàn)爭時期，負責指導軍事行動。同時，三個參謀長分別向三個軍種部大臣提供軍事計劃。參謀長委員會下設4個委員會：聯(lián)合計劃委員會、聯(lián)合情報委員會（Joint Intelligence Committee）、?？辗绖辗治瘑T會（Sub-Committee on Air, Coast and Seaward Defences）、生化戰(zhàn)爭分委員會（Biography and Chemical Warfare Sub-committee）。聯(lián)合計劃委員會負責準備有關戰(zhàn)略問題的報告，并經(jīng)常評估整體戰(zhàn)略形勢，主要成員是三個軍種部的計劃主任。下設戰(zhàn)略、執(zhí)行和未來計劃三個小組，掛靠在國防部下面。戰(zhàn)略小組和執(zhí)行小組負責向參謀長委員會提供有關戰(zhàn)略問題的建議，參謀長委員會根據(jù)這些建議擬定電報發(fā)給海外各總司令。未來計劃小組（Future Planning Section, FPS），負責規(guī)劃長期防務戰(zhàn)略。聯(lián)合情報委員會由外交部情報司司長（Head of the Intelligence Division of the Foreign Office）任主席，成員包括三個軍種部的情報部長、安全署（Security Service）署長、聯(lián)合情報署署長、科技情報部長。聯(lián)合情報委員會得到一個聯(lián)合情報小組的協(xié)助。聯(lián)合情報小組的成員很少，來自軍隊、外交部和聯(lián)合情報局（Joint Intelligence Bureau）。聯(lián)合情報委員會負責為參謀長委員會計劃和管理防務情報的搜集和識別。?？辗绖辗治瘑T會協(xié)助計劃英國本土和海外基地的防務。生化戰(zhàn)爭分委員會負責計劃生化戰(zhàn)爭及其武器研發(fā)，該部門也可以向防務研究政策委員會（Defence Research Policy Committee）匯報。

第四，在國防部內部，國防大臣的高級顧問是國防部常務次官、國防部總參事（Chief StaffOfficer）、防務研究政策委員會主席和聯(lián)合軍需生產(chǎn)委員會主席（Joint War Production Staff）。高級顧問職位下設政務職位和軍事職位。政務方面，設有 1名副大臣（Deputy Secretary）、2名次官（Under Secretary）、7 名大臣助理（Assistant Secretary）以及相關職員；軍事方面，設有三個軍種部的官員，主要在總參事的部門工作?？倕⑹率莾乳w的副大臣（軍事）和防務委員會的軍事秘書（Military Secretary），也是參謀長委員會的成員。因此，總參事成為相關大臣和參謀長委員會之間的聯(lián)系紐帶?？倕⑹碌穆氊煱ǎ合蚋鱾€聯(lián)合委員會（Joint Staffs）搜集國防大臣需要的信息；負責英國駐華盛頓軍事代表團（British Joint Services Mission in Washington）和英國駐聯(lián)合國軍事委員會（Military Staff Committee）；在管理軍種間機構方面向國防大臣提供建議。

第五，在國際層面，國防部代表英國軍方聯(lián)系的國際機構主要包括英國與自治領、殖民地、布魯塞爾條約組織、北大西洋公約組織和聯(lián)合國的軍事組織或代表。在英國自治領，英聯(lián)邦首相會議是討論自治領防務政策的主要平臺。在各個殖民地，英國政府委派國防部和各軍種部負責殖民地對外防務。在布魯塞爾條約組織，西歐防務聯(lián)盟的最高機構西歐防務聯(lián)盟委員會（Western Union Defence Committee）由英、法、比、荷、盧五國防長組成。在北大西洋公約組織，美、英、法等十二國防長組成北大西洋防務委員會（North Atlantic Defence Committee）。英國駐華盛頓軍事代表團由三個軍種部的高級軍官和國防部派出的小型秘書處組成。英國國防部還設有駐聯(lián)合國軍事委員會辦事處。

結語

英國成立國防部有利于統(tǒng)籌協(xié)調三個軍種部，有利于軍事體制更加合理，有利于確立和實施全軍統(tǒng)一的戰(zhàn)略方針。不足的是，國防部無權指揮三個軍種部，三個軍種部分立的問題沒有得到根本解決。1947—1963年，國防部與三個軍種部并列為部級單位，無權統(tǒng)領三軍，因而可稱為“小國防部”。英國前首相哈羅德·麥克米倫坦言他擔任國防大臣是“痛苦的經(jīng)歷”①Harold Macmillan, At the End of the Day, London： Macmillan, 1973, p.409.。伊曼紐爾·辛威爾（Emmanuel Shinwell）直言擔任國防大臣時“無權掌控參謀長委員會”②Hansard, Commons Debates, Vol.497, 5 March 1962, col.470.。直到1964年，小國防部、三個軍種部和航空部合并為新的“大國防部”。大國防部具有統(tǒng)領三個軍種的職能。英國成立國防部的改革實踐，無疑能夠為其他國家軍事體制改革提供一些參考借鑒。