“境外資助代理人”與國家政治安全

胡映衛 韓金強

內容提要：從美國界定“外國代理人”概念，到“顏色革命”中“外國代理人”扮演的關鍵角色，充分表明“外國代理人”已經成為影響國家政治安全的重要因素。就我國而言，“境外資助代理人”源于“外國代理人”，具體表現為11種類型。應該從維護國家政治安全的高度重視“境外資助代理人”問題，重建重構對“境外資助代理人”綜合管理的組織體系，建立對“境外資助代理人”全面監督管理的法律法規，完善對“境外資助代理人”違法犯罪快速打擊的機制，加強對“境外資助代理人”及其活動的管控。

黨的十九大報告明確提出，“要完善國家安全戰略和國家安全政策，堅決維護國家政治安全，統籌推進各項安全工作”。習近平主席強調指出，中國必須堅持總體國家安全觀，其中要以政治安全為根本。這凸現出我國維護政治安全的重要性和緊迫性。因此，從“境外資助代理人”的視角探討國家安全體系中政治安全問題，對深入思考我國政治安全問題有著十分重要的理論與現實意義。

一、“外國代理人”濫觴以及對國家政治安全的威脅

“外國代理人”這個概念最早出現在美國。第二次世界大戰期間，美國擔憂德國納粹的間諜活動危及自身安全，于1938年出臺《外國代理人登記法》。該法要求外國政府、政黨及其雇用的游說美政府的人，必須在美司法部登記。按照美國法律，“外國代理人”代表外國政府等實體在美國從事與政治相關的活動，需定期向美方報告與外國委托人的關系，以及在美的活動和財務收支等情況，以此強化對“納粹勢力”滲透的監管力度。戰后，美國擔心蘇聯要向全世界輸出意識形態，又于1966年對《外國代理人登記法》進行了修訂，不僅僅針對來自蘇聯的滲透活動，而且還針對其他試圖影響和改變美國政策的國家及其利益集團，防止“外國代理人”干擾和影響美國國會的立法及政策的制定。

（一）從本質屬性看，“外國代理人”是指接受外國政府、組織或某個反對勢力的委托和資助，并為其從事某種非商業性活動的組織和人員

作為“外國代理人”的這些組織和個人，從最初通過各種手段來從所在國家打探各種信息的間諜活動，發展到造謠生事、贊助選舉人、政治游說、煽動群眾、攻擊政府政策，甚至策劃實施恐怖襲擊，發動“代理人戰爭”等各類政治性活動。按照國際通例，“外國代理人”不必禁止，但必須納入法律框架中嚴格管理，并接受公眾監督。首先，“外國代理人”身份必須是公開的，不能是隱蔽的，有必要讓公眾知道其受雇于誰、為誰服務。這樣，人們就可以對其言論和行為作出客觀評價，而不會輕易受其蠱惑。其次，其活動資金必須受到嚴格的管控。任何一個國家都不會允許“外國代理人”利用外來資金損害國家利益，顛覆國家政權，危害國家安全。

（二）從現實危害看，“外國代理人”問題已經成為影響國家安全的新領域，直接危害國家政權和社會穩定

2017年底至2018年初，伊朗爆發了為期一周的騷亂，造成二十余人死亡，幾乎波及所有大城市。雖然官方聲明只有1.5萬人參與示威行動，但實際參與人數要多得多，幾乎到了威脅和顛覆伊朗政權的地步。英國《衛報》描述中東的最新危險：“就像沙漠上空盤旋的猛禽，伊朗的許多敵人和對手都在緊緊盯著德黑蘭以及伊朗其他城市的街頭。他們希望這場動蕩能夠導致政權崩潰。”伊朗《德黑蘭時報》以“試圖劫持國家的聲音”為題報道，伊朗安全機構逮捕超過五百人，其中超過八成承認收到外部國家的錢和指令，利用伊朗人民對物價上漲和高失業率不滿而舉行示威。最終，伊朗通過迅速抓捕“外國代理人”，才平息了騷亂，避免了國家政權被顛覆的悲劇。

而在之前被“顏色革命”或“街頭革命”的國家，都存在有組織的“外國代理人”發號施令的情況。可以看出，“外國代理人”往往是騷亂爆發和能否控制的關鍵。事實上，無論是2011年“阿拉伯之春”，還是2014年烏克蘭“橙色革命”，以及試圖推翻突尼斯、希臘、利比亞、烏克蘭等國家政權的反對派主要領導成員，表面上看大多是民主人士、“民意代表”，實際上都是親西方勢力或受外國勢力資助的“代理人”，打著“民主、自由、富強”的旗號，喚起民眾的“憧憬”，將民眾卷入“革命”的洪流。

二、目前我國內“境外資助代理人”的類型

我國非常重視加強對類似于“外國代理人”的媒體、組織、個人的監督管理和立法工作，黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會都提出，加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導和監督其依法開展活動。這些“外國代理人”成分復雜，而由于我面對的敵對勢力不僅來自外國，因此，本文不套用“外國代理人”稱謂相關組織和人員，而統一稱其為“境外資助代理人”。

目前，在中國的“境外資助代理人”大多處于隱蔽狀態。但其進行的煽動性、反動性活動卻是顯性的，一旦處理不及時、不正確，就可能釀成惡性事件甚至爆發所謂的“顏色革命”。這就需要及時了解“境外資助代理人”情況。通過梳理，在我國的“境外資助代理人”主要有11種類型。

一是以分裂國家為主要任務的“分裂分子”。“臺獨”勢力、達賴集團等在境外的分裂組織，資助的潛伏在國內進行分裂活動的組織和人員，或里應外合地開展分裂活動。

二是以顛覆政權為主要任務的“反動分子”。西方資本主義國家絕對不愿意看到中國共產黨領導的社會主義中國發展壯大，千方百計對我國進行遏制和破壞，資助許多如劉曉波之類的組織和個人，妄圖推翻共產黨的領導。

三是以恐怖活動為主要任務的“恐怖分子”。一些境外恐怖組織不能直接進入中國，便通過出資方式培植代理恐怖活動的組織和人員，埋下“毒瘤”和“禍根”。

四是以文化冷戰為主要任務的“職業寫手”。意識形態領域的斗爭，首先是文化的斗爭。美國對我實施文化“白蟻”戰略，利用加入美國籍的一些華人，成立了一千多個所謂的“國學文化研究團體”，從事篡改中國的傳統歷史、抹黑革命英雄人物等活動，專門制造針對中國的新型精神文化“毒品”。

五是以刺探消息為主要任務的“情報人員”。在國際政治、商業、軍事等談判中，經常出現對方對我方相關情況了如指掌的現象，發揮作用的，大多是境外資助的代理搜集情報的組織和個人。

六是以造謠生事為主要任務的“網絡大V”。一批境外勢力資助的“網絡名人”“大V”，炮制了從“高鐵乘務員因輻射流產”的謠言到《PX項目被環保人士稱之為斷子絕孫工程》《斷子絕孫核電站》等危言聳聽的帖子，造謠惑眾。他們利用網絡，使得極少數人就能組織調動起來極大的群體，從而引發負面輿情。

七是以鼓動鬧事為主要任務的“專業X鬧”。在許多一般事故處理中，經常出現組織和煽動有關人員以維護利益為名進行鬧事的組織或個人，表現為“醫鬧”“商鬧”“校鬧”“網鬧”等。

八是以游說政府為主要任務的“利益掮客”。為了讓政府作出有利于其國家或集團的某個政策、決策，出資邀請的幫其游說權力部門的組織或個人。

九是以宗教宣傳為主要任務的“傳教人員”。西方國家對我宗教宣傳和所謂普世價值觀的輸出從未間斷。由過去的直接派人宣傳，改為出資請人代理宣傳。

十是以科研合作為主要借口的“專家學者”。少數專家學者為獲得高額金錢和利益，淪為西方國家或某個反動勢力的代言人，學術操守、道德底線都被金錢腐蝕沖毀。

十一是以慈善扶貧為主要借口的“行善天使”。這些組織或人對群眾的蒙騙作用更強，而且很容易獲得輿論和群眾的好評。一旦有“顏色革命”的苗頭，他們便制造輿論發揮煽風點火的作用。

總的看，這些“境外資助代理人”雖然所做的事情不一樣，但他們被外國或某個勢力用金錢控制的本質是一樣的，已經成為相互串聯、相互支持、相互協作的特殊利益群體。

三、從維護國家政治安全角度加強對我國“境外資助代理人”全方位管控的思考

改革開放初期，我國為獲得境外資金支援經濟建設，許多地方政府對“境外資助代理人”持縱容甚至包庇態度。當前，仍然有某些人，甚至一些領導干部，對境外資金還懷著“不拿白不拿”的心態，對“境外資助代理人”缺乏警惕之心。這是非常危險的。境外資金和“境外資助代理人”絕不是“天上掉餡餅”，其中所隱藏的危險和威脅是長期的，也是致命的。對此，必須高度警惕、嚴格管控。

（一）從維護國家政治安全的高度重視“境外資助代理人”問題

“境外資助代理人”，是境外勢力向中國滲透和斗爭的前沿暗哨，是危害我們黨執政地位、危害我國社會安全穩定、危害民族團結統一的隱患，也可能是出賣國家、出賣人民的“內奸”。當境外勢力干預下發生騷亂或出現“顏色革命”苗頭時，“境外資助代理人”就會成為推動事件向負面發展的組織者、推動者、幫兇者。這就要求我們必須從確保黨的執政地位、維護國家政治安全的戰略高度，重視“境外資助代理人”問題，強化政治意識、危機意識，始終保持對“境外資助代理人”的警惕和防范之心。

（二）重建重構對“境外資助代理人”綜合管理的組織體系

目前，在我國的“境外資助代理人”，由民政部門作為境外非政府組織設立國內代表機構，予以登記和監督管理。而民政部（局）是政府主管社會行政事務的職能部門，沒有執法力量，對“境外資助代理人”的管理只能是登記式的松散管理。對“境外資助代理人”實施嚴格的動態管理，單靠哪一個部門、哪一級政府，是難以完成的。為維護國家政治安全，應從國家層面進行統管，構建由國家安全、公安、民政、銀行、文化等多部門以及相關群眾組織相結合的綜合管理體系，對“境外資助代理人”實施全時全域全員管理。

（三）建立對“境外資助代理人”全面監督管理的法律法規

美國和俄羅斯很早就出臺了嚴管“外國代理人”的相關法律規定。我國對“境外資助代理人”管理的立法工作相對滯后。1989年頒布了《外國商會管理暫行規定》；2004年頒布了《基金會管理條例》；2012年對境外非政府組織設立在國內的代表機構進行專項清查；之后，全國人大常委會多次審議并出臺《境外非政府組織境內活動管理法》。應加強對“境外資助代理人”管理的專項立法工作，明確三個方面的內容。一是身份必須是公開的，而不能是隱匿的，必須讓公眾知道其受雇于誰、為誰服務。二是資金必須受到嚴格管控，絕不允許利用外來資金從事損害國家利益、顛覆國家政權的活動。三是活動必須提前報備，絕不允許進行隱蔽的、反動的活動，避免其成為境外勢力干涉我國內政、實施西化分化的工具。

（四）完善對“境外資助代理人”違法犯罪快速打擊的機制

“境外資助代理人”并不可怕，可怕的是他們以隱性的方式開展政治活動。這些活動，游走于法律邊緣，“大錯不犯，小錯不斷”，依法處理夠不上線，產生的影響表面看很小、積累起來危害卻很大，具有“千里之堤潰于蟻穴”的效應。一些“境外資助代理人”甚至打著“要超越意識形態上的偏見”的旗號，以“回到法律上來”的要求，逃避中國法律制裁。因此，對“境外資助代理人”必須態度堅決，一旦發現他們有反對中國共產黨、反對社會主義、干擾或干涉政府決策、策劃恐怖活動等苗頭，就堅決嚴厲打擊，防止其興風作浪、危害社會。同時，可借鑒美國于2007年設立“線上代理人數據庫”的做法，加大對“境外資助代理人”的曝光，確保公眾可隨時搜索相關信息，發動群眾力量，形成持續和嚴密的監督管控。