政府融資平臺轉型的戰(zhàn)略探討

陳文亮

[摘要]在我國經濟和社會化發(fā)展中，融資平臺承擔了大部分城市建設方面職能，為城市建設提供大量資金支持，但其管理和運營及債務規(guī)模等問題也十分突出。平臺公司融資主要靠背書政府信用，以致地方政府金融風險偏高，但在目前社會發(fā)展階段，原有背書政府信用發(fā)展模式已不再適應當下社會環(huán)境，轉型發(fā)展勢在必行，不轉型只能走向滅亡。在這種背景下，文章對融資平臺生存環(huán)境，以及相比社會資本、政府投資所具有的自身特點進行分析，并以此來探討如何對融資公司進行轉型。

[關鍵詞]政府融資平臺;環(huán)境分析;SWOT分析;轉型;戰(zhàn)略

[DOI]1013939/jcnkizgsc201928032

分稅制改革后，地方發(fā)展資金日益捉襟見肘，為刺激經濟發(fā)展，在積極財政政策的推動下，融資平臺為城鄉(xiāng)一體化建設和重大項目落地等方面做出重大貢獻，但如何才能將其成功轉型推向市場，構建可持續(xù)發(fā)展體系，這是擺在我們面前的一個難題。

1政府融資平臺所處環(huán)境分析

11政治環(huán)境

地方融資平臺在城市建設、資源配置方面做出重要貢獻，有著舉足輕重的地位。但因高速增長的政府債務也帶來了不穩(wěn)定因素，國家各部委在對平臺融資行為一直進行規(guī)范，推動地方政府性債務的管理和化解。特別是2017年《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和2018年 《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），對地方性融資平臺融資行為進一步進行了規(guī)范，要求化解政府性債務，鼓勵地方融資平臺市場化轉型發(fā)展，對政府性債務進行剝離和清理。中央一直強調“政府不救助”原則，原有發(fā)展模式一去不復返，融資平臺需要對組織結構和業(yè)務規(guī)劃進行整合調整。

12經濟環(huán)境

根據《2018年中國統(tǒng)計年鑒》，2017年我國全年GDP總額8208萬億元，全年增長68%，增長的一大動力就是政府主導的對社會公共產品的投資拉動，另外基礎貨幣投放也存在正向影響。在分稅制改革后，中央和地方的財權、事權不匹配，地方財政收入主要保基本支出，公共產品建設投資目前資金來源主要依靠平臺融資。我國的城市化率還在以每年超過1%的速度快速增長，資金缺口巨大。

地方平臺舉債行為與地方政府一直存在著直接的聯系，平臺債務出現問題，必然會波及地方政府信用和局部金融系統(tǒng)穩(wěn)定，對政府信用及金融體系有著深層次影響。截至2017年年底，融資平臺已達11730多家，根據中國財政部公布的數據，中央財政國債余額1348萬億元，地方政府債務余額1647萬億元，我國政府總體債務余額是2995萬億元，政府負債率（總體債務/GDP）為362%，遠低于60%的風險預警線。但是如果加上隱性債務約301萬億元，廣義地方政府債務達到了60萬億元，負債率已經超過了60%的預警線（數據來源于蘇寧金融研究院）。但經濟發(fā)展又離不開融資，因此各級融資平臺還要繼續(xù)發(fā)揮其應有的社會職能。

2政府融資平臺的SWOT分析

21優(yōu)勢

（1）與地方政府的關系密切。融資平臺一頭連著政府，一頭接著市場。其既是社會產品的供應方，直接與市場掛鉤，參與市場競爭;又與社會產品的采購方——政府關系密切，執(zhí)行政府的決策和部署，能更準確及時地提供社會產品，其響應速度遠遠高于社會其他資本方。作為地方政府的融資平臺，對本地方的社會經濟發(fā)展和城市建設理念有著深層次的認識，能更好地參與合作，與政府的溝通更加順暢，提供的產品更符合社會需要。

（2）直接面向市場。融資平臺相對于政府而言，其直接參與市場競爭，提供的產品直接面向消費群眾，能準確及時地了解、掌握市場信息，所以能擁有更快的市場反應速度，可根據市場需求配置資源，提供高質量的社會公共服務產品。

（3）企業(yè)化統(tǒng)籌管理。融資平臺整合資源后，進行企業(yè)化經營管理，利用經濟考核指標，解決政府輕管理問題，加強了公共產品的效益考核。同時，利用現代化科學技術，運用大數據、“互聯網+”、智慧城市等為社會提供更好的產品，并且降低城市建設維護成本，提高資源的使用效率。同時，其先天的政府背景，直接或間接的背書了政府信用，相對一般企業(yè)更受市場信任，可以獲得相對較低的融資成本。

22劣勢

（1）組織制度不健全。大部分地方融資平臺脫胎于政府機構，內部機構的設置、人員職責分工不能滿足現代化企業(yè)管理要求，對整體項目規(guī)劃、財務管理籌劃、項目風險評估、績效考核制度存在漏洞及不足。企業(yè)沒有完全脫離政府，會計核算體系不健全，資金結算劃分不清晰，企業(yè)收入主要來源仍然是財政撥款、稅收優(yōu)惠等，報表利潤依靠財政補貼，缺乏明確的盈利模式。

（2）人員素質和職工管理水平有待提高。融資平臺公司管理層主要來源于政府內部人員的任命，其市場競爭與企業(yè)管理經驗嚴重不足。職工晉升主要以主管部門任命，缺少合理的競爭用人機制和薪金績效考核，消極被動地接受工作。同時，員工培訓缺少或者比較單一，業(yè)務人員培訓工作經常流于形式或口頭上，缺乏持續(xù)提升的管理措施，造成不能滿足實際工作要求的局面。

（3）資源受限，融資能力下降。融資平臺經過近幾年的高速發(fā)展，大部分負債率超高，財務狀況嚴重惡化。而融資平臺承擔的大部分為公益性項目，基本上無明顯的經濟效益，形成的資產大部分為公益性資產、土地、安置房投資等變現能力差或不能變現的資產，收入來源主要是政府可用財力，可用財力相對于融資規(guī)模比率逐漸下降。這種資產質量不高，收入來源單一的現狀，使得融資成本在不斷地提高，繼續(xù)融資的能力急劇下降。

23機會

（1）政策支持。為支持融資平臺轉型發(fā)展，各級政府相繼出臺相關扶持政策，要求剝離融資平臺政府融資職能，鼓勵和支持市場化轉型后的融資平臺參與城市建設，強化市場競爭能力，增強造血功能。如《安徽省財政廳關于財政支持政府融資平臺轉型發(fā)展的意見》（財債〔2016〕1301號），提倡融資平臺改革轉型為以城市基礎設施投資、戰(zhàn)略性新興產業(yè)投資等為主業(yè)的國有資本投資運營公司。2018國家發(fā)展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進地方融資平臺市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺及轉型后的公益類國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益類項目，支持市場化轉型后的融資平臺作為社會資本方參與PPP項目建設。

（2）建設需求旺盛。目前我國經濟仍處于一個較快速發(fā)展階段，政府投資占經濟發(fā)展比重仍然較高;隨著居民收入水平和文化素質的提高，對生活環(huán)境和質量要求也越來越高;城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大等，這些都創(chuàng)造了對公共產品的需求。

24威脅

（1）融資趨難。國家在保證經濟發(fā)展的前提下，適當的限制政府性債務的增長，嚴格控制政府債務在可控范圍內，并先后出臺了一系列的政策，建立了直接或間接債務的統(tǒng)計報送制度。2018年財政部《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）中指出：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款?！比谫Y平臺債務一直在以“滾雪球”式增長，債務規(guī)模不斷擴大，后續(xù)宏觀經濟調控政策趨嚴。

（2）市場競爭激烈。政府政策不斷鼓勵民間資本參與城市建設、提供社會公共服務中去，其中相關政策制度保障措施也在不斷地完善。民間資本最初對政企合作模式不接受和不理解的狀態(tài)有了極大地改善，越來越多的上市公司參與到政府PPP項目，社會公共服務產品提供呈來源多元化發(fā)展。市場對公共服務產品要求在不斷提高，融資平臺參與競爭的優(yōu)勢不明顯，競爭壓力巨大。

3融資平臺轉型發(fā)展的對策

31明確企業(yè)發(fā)展方向和目標，實現可持續(xù)發(fā)展

建立起產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業(yè)制度，以“產城融合綜合運營商”作為發(fā)展目標，提供相關公用事業(yè)、旅游、會展、物流、廣告等服務，獲取較穩(wěn)定的現金流，結合城市發(fā)展需要，參與城市基礎設施建設，積極拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業(yè)務，最大限度地發(fā)揮國有資產盈利能力和增值效應。依靠產城運營、資本運作維持自身發(fā)展，提高產業(yè)集聚能力、城市運營能力、資本運營能力。提升精細化管理水平，問管理要效益，打造強有力的管理團隊， 補政府城市建設及運營管理短板，降低政府城市運營費用，實現融資平臺可持續(xù)發(fā)展，促進經濟建設的良性循環(huán)和健康發(fā)展。

32完善授權經營制度，實現企業(yè)發(fā)展職能

轉型后融資平臺作為市場化國有企業(yè)，應當授予用人權、資產配置權、生產和創(chuàng)新權、薪酬分配權等生產經營權。成立“1+N”的集團公司模式，建立現代化組織結構和管理體系，整合地方政府優(yōu)質資源，實現四個方面職能：投資，選擇合適的項目通過直接投資、參股、跟投等方式，引導推動優(yōu)勢產業(yè)集聚;融資，通過整合政府優(yōu)質資源，采取多種渠道募集投資和建設資金;建設，鼓勵作為PPP的社會資本參與方，承接地方政府委托實施的基礎設施、公用事業(yè)、房產土地開發(fā)等公益性項目建設;經營，利用市場化手段，依法依規(guī)運營和管理公司資產、資源和資本，獲取資產經營收入，實現國有資產的保值增值。

33盤活有效資產，合理匹配融資

融資要回歸本源，服務于實體發(fā)展，融資平臺應當合理匹配融資，充分利用金融工具，盤活存量資產、處置不良資產，嚴格控制超出融資平臺現金流承載能力的融資，改變以往高杠桿傳統(tǒng)發(fā)展模式，以提高融資平臺的經營效能，以精細化管理、結構調整升級，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。

34優(yōu)化人力資源管理，提升企業(yè)管理水平

融資平臺需要向社會引進高層次專業(yè)水平的人才，以建立強大的人才隊伍推動轉型發(fā)展。健全競爭和考核制度，實行人才培訓機制，加強員工培訓和指導，不斷提高隊伍素質，構建較強的業(yè)務能力、協同合作的團隊，提高整體經營管理水平。建立外部咨詢機制和外部咨詢專家?guī)?，引進中介管理機構為融資平臺轉型發(fā)展提供支撐，并提供長期咨詢服務，為科學決策提供保障，促進融資平臺健康發(fā)展。

35明確企業(yè)市場地位，落實債務及支付責任

保障融資平臺輕裝上陣，融資平臺原有債務作為政府債務，由地方財政統(tǒng)籌安排，按債務還本付息計劃分年度納入財政預算。政府在明確融資平臺轉型后的市場化地位，在項目建設方面給予支持，根據預計地方財力有序安排新建項目與政府投融資規(guī)模，嚴格落實政府建設支出、政府購買服務及財政補貼資金等責任。

4結論

融資平臺轉型已勢在必行，對于地方政府來說也是一件大事，它涉及地方主要公共服務產品的提供，以及可能影響到整個地方財政建設支出預算體系的改變，所以要有清晰的定位，明確的目標，統(tǒng)一的制度，應當把握轉型節(jié)奏，小步快跑，謹慎為之，這對操盤者的綜合能力要求非常之高。

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