人民解放軍40年改革發展及其歷史經驗

★ 楊貴華

伴隨著改革開放的步伐，人民解放軍建設改革走過了四十年發展歷程。四十年中，人民解放軍繼承發展了毛澤東軍事思想，在鄧小平新時期軍隊建設思想、江澤民國防和軍隊建設思想、胡錦濤國防和軍隊建設思想、習近平強軍思想指引下，在世界軍事發展的大勢中追潮逐浪，根據現代戰爭特點和保衛中國領土主權安全和發展利益特別是海洋權益需求，瞄準現代戰爭發展前沿，突出人民軍隊特色，保持人民軍隊本質，取得了舉世矚目的成就。

一、人民解放軍四十年改革建設發展歷程

中共十一屆三中全會以后，中央軍委于1979年1月2日召開座談會，會議提出：軍隊要按照三中全會決定進行工作重點轉移，把工作重點轉移到現代化建設上來。國防現代化是四個現代化的組成部分，核心是軍隊的現代化。①參見軍事科學院軍事歷史研究所：《中國人民解放軍改革發展30年》，北京：軍事科學出版社，2008年，第13 頁。這次會議及確定的方針原則和指導思想，標志著人民解放軍新時期改革正式啟動。此后，中共中央、中央軍委提出一系列指導國防和軍隊改革的方針、原則、要求，指導國防和軍隊改革不斷向前發展。四十年來，人民解放軍改革進程大體分為五個階段，也可以說，實施了五次大的改革。

第一次：以消腫治臃、調整規模結構為主的改革。1979年開始的改革，主要是在整頓恢復基礎上，消腫治雍、理順關系、壓縮規模、調整結構，開創軍隊建設新局面，重新走上以現代化為中心的建設道路。中央軍委深入分析國家安全形勢特別是面臨的戰爭形勢，提出加強國防和軍隊現代化建設。1980年9月至10月召開“801 會議”，調整軍事戰略方針。1981年9月，鄧小平在華北軍事演習結束后舉行的閱兵儀式上發表重要講話，明確提出：“必須把我軍建設成為一支強大的現代化、正規化的革命軍隊”②《鄧小平文選》第2 卷，北京：人民出版社，1983年，第395 頁。，重新確立了20世紀50年代毛澤東提出的軍隊現代化建設的總目標。隨后，軍隊展開各項軍事改革。

黨和國家軍事領導體制：1982年12月，決定成立中華人民共和國中央軍事委員會。

總部機構：將中央軍委炮兵、裝甲兵、工程兵等領導機構劃歸總參謀部。

規模結構：從1978年至1984年，連續進行三次精簡整編，軍隊員額從600 多萬人減少到400 多萬人，撤銷基建工程兵和鐵道兵，部分部隊轉改為武裝警察部隊，開始試點建立預備役制度。頒布新的兵役法，實行義務兵和志愿兵相結合的兵役制度。1977年9月成立中央軍委教育訓練委員會后，提出把軍事訓練提高到戰略地位，突出“三打三防”訓練，加強合同訓練和演習，開展檢驗性、實驗性戰役演習和對抗演習，進行模擬訓練；恢復和增建院校。

國防科研管理領導體制：1982年5月，將各國防科研領導機構整合，成立中國人民解放軍國防科學技術工業委員會；并制定了常規武器裝備發展規劃，突出抓好洲際導彈、潛地導彈和通信衛星研制試驗的“三抓”任務。

第二次：在軍隊建設指導思想實行戰略性轉變指導下的改革。20世紀80年代，國際形勢發生重大變化，中國面臨的安全形勢向有利緩和的方向發展。1985年5月下旬，中央軍委召開擴大會議，鄧小平對戰爭與和平以及中國周邊安全環境進行科學分析，提出“要充分利用今后較長時間內大仗打不起來的這段和平環境，在服從國家經濟建設大局的前提下，抓緊時間，有計劃、有步驟地加強以現代化為中心的根本建設，提高軍政素質，增強我軍在現代戰爭條件下的自衛能力”①《當代中國軍隊的軍事工作》，北京：中國社會科學出版社，1989年，第82 頁。。這次會議作出軍隊建設指導思想實行戰略性轉變的重大決策，即由過去立足于“早打、大打、打核戰爭”的臨戰準備轉到和平時期建設軌道上來，由準備打全面反侵略戰爭轉到局部反侵略戰爭上來。在這一重大戰略思想指導下，人民解放軍進行了一系列大的改革。

領導指揮體制：將11 個大軍區合并為7 個大軍區，總部、海軍、空軍撤銷部分層級；為便于軍區（戰區）對海軍空軍的組織指揮，由戰區副司令員兼任海軍艦隊、戰區空軍司令員，并對海、空軍跨區作戰、相互間協同作戰、國土防空作戰的組織指揮，由哪個軍種或戰區組織指揮作出明確規定。

規模結構：做出裁軍100 萬重大決策，組建集團軍，將軍委兵種領導機構直屬的炮兵、裝甲兵、工程兵部隊轉隸集團軍，組建陸軍航空兵，提高集團軍合成化和諸兵種協同作戰能力。1989年4月，中國組建4.5 萬人的首批應急機動作戰部隊，確定6 個集團軍和海軍、空軍、第二炮兵及其他特種部隊擔任戰略預備隊。1986年3月，全國縣（旗）、縣級市和市轄區人民武裝部改歸地方建制，實行雙重領導（1996年又收歸軍隊建制）。1986年8月，預備役部隊正式列入中國人民解放軍建制序列。

軍事訓練：繼續加大合同訓練，全軍實行教導團編制（1989年10月，教導團取消）。調整院校規模、數量、培訓層次，組建國防大學。1987年5月開始，海軍聯合編隊進行遠海合同作戰訓練，標志著人民海軍的訓練已由近海近岸發展到遠海合練新階段。

國防科技和武器裝備領導體制和研制生產體制：提出“軍民結合”方針；制定“863”高技術研究發展規劃；1989年10月，成立新的中央專門委員會，核、航天、航空、兵器等工業部歸國務院直接領導，武器裝備研制生產實行合同制擇優訂貨。

干部制度：1988年4月27日，頒布施行《中國人民解放軍文職干部暫行條例》，10月1日，全軍正式實行新軍銜制。

政治工作：從1984年開始，全軍開展培養軍地“兩用人才”工作；1987年1月27日，中央軍委頒發《關于新時期軍隊政治工作的決定》；1988年6月，中央軍委頒發《軍隊基層建設綱要》。

后勤工作：1987年開始，全軍后勤在試點的基礎上，開展以代供、代修、代醫“三代”為主要內容的網絡型劃區保障；中央軍委確定全軍后勤逐步實行統供與專供相結合、以統供為主的后勤保障供應體制，為三軍聯勤奠定基礎。1985年5月4日，國務院和中央軍委批轉總參謀部、總政治部、總后勤部《關于軍隊從事生產經營和對外貿易的暫行規定》，軍隊開始搞生產經營活動。

第三次：由打機械化現代戰爭向打現代技術特別是高技術條件下局部戰爭形態轉變中的改革。1991年爆發的海灣戰爭，引發了一場世界性的軍事變革。中央軍委緊緊抓住這一重大軍事變革機遇，研究這場戰爭的特點和高技術發展帶來的戰爭形態變化，認為“我們可能面臨的局部戰爭，也會是高技術的或高技術特點的戰爭”。中央軍委確立了新時期軍事戰略方針：要把軍事斗爭準備的基點，放在打贏現代技術特別是高技術條件下的局部戰爭上來?！胺暮头沼趪野l展戰略，立足打贏一場可能發生的現代技術特別是高技術條件下的局部戰爭，加強我軍質量建設?！雹俎D引自軍事科學院軍事歷史研究所：《中國人民解放軍改革發展30年》，第197 頁。在新時期軍事戰略方針統攬下，中央軍委確立實行“兩個根本性轉變”的戰略指導思想，提出“三步走”發展戰略，對國防和軍隊建設進行新一輪軍事改革。這一階段改革，確定的方向和目標是：軍隊建設實行“兩個根本性轉變”，實行科技強軍戰略，努力實現機械化、信息化雙重建設歷史目標，實現跨越式發展。

領導指揮體制：1992年將總參謀部各兵種部業務部門合并成立總參謀部兵種部；大軍區兵種部門也相應進行調整。調整機關層級，大量壓縮直屬部隊和機關直屬機構及人員。

改革和建立新的武器裝備科研生產管理體系：1998年，以國防科工委為基礎，將總參謀部裝備部、總后勤部有關單位合并整編為總裝備部。1999年7月，核、航天、航空、船舶、兵器工業總公司等五個軍工總公司改組為十大集團公司（2001年又將信息產業部原全部軍工企業改組成電子軍工集團），31 所軍工院校移交地方。

規模結構：繼續裁軍50 萬，陸軍集團軍由24 個減為18 個。

教育訓練：院校體制進行大刀闊斧改革，撤并一批教育層次低、學科建設重復的院校，新建擴建了國防科技大學、信息工程大學、理工大學等一批綜合性院校。2002年10月，中吉兩國舉行聯合反恐軍事演習。2005年8月，中俄首次舉行 “和平使命—2005”聯合軍事演習，標志著我軍在軍事訓練領域加強與友鄰友好國家的國際合作。1998年9月，總參謀部舉辦“遼陽集訓”，掀起科技練兵熱潮。

后勤保障體制：按照區域保障與建制保障相結合，統供與專供相結合的原則，全軍統一實行“三軍一體、平戰結合、軍民兼容”的聯勤保障體制。各大軍區后勤部調整為軍區聯勤部，實行以戰區聯勤為基礎、統分結合、以統為主的新的后勤保障體制。2004年4月，在濟南戰區正式實行大聯勤體制。1998年7月，中共中央決定，軍隊、武警部隊和政法機關一律不再從事經商活動。

第四次：打贏信息化條件下局部戰爭思想指導下的改革。2005年，胡錦濤提出新世紀新階段人民軍隊新使命，軍隊各項改革進一步向深層次發展，創新軍事理論，指導部隊改革。

領導指揮體制：研究聯合作戰指揮體制，并在有關軍區進行試點。2005年建立軍委聯合指揮部——作戰集團指揮機構——作戰部隊指揮機構的應急作戰指揮體系。

規模結構：在20世紀90年代裁軍50 萬基礎上，再次裁軍20 萬，軍隊員額保持230 萬。研究信息化條件下作戰力量建設和編組。組編各類型部隊，研究體系作戰力量編組；組建新型作戰力量部隊。

軍事訓練：提出加快轉變戰斗力生成模式。

后勤保障：推進聯勤體制改革，展開和拓展社會化保障。

軍民融合思想：2004年12月和2005年三四月間，胡錦濤在三次講話中提出“要把國防和軍隊融入社會主義現代化建設的全局之中”②于川信主編：《軍民融合戰略發展論》，北京：軍事科學出版社，2014年，第18 頁。。2005年12月的一次重要會議上，胡錦濤提出：要認真總結自己的成功經驗，借鑒外國有益經驗，積極探索新形勢下軍民結合、寓軍于民的新途徑新方法，全面推進經濟、科技、教育、人才等各個領域的軍民融合。2007年胡錦濤在黨的十七大報告中，正式提出“建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器研制生產體系、軍隊人才培養體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發展路子”。

第五次：強軍思想指導下的深化改革。中共十八大以后，習近平提出黨在新時代的的強軍目標是建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊。中共中央、中央軍委和習近平圍繞實現強軍目標，統籌軍隊革命化、現代化、正規化建設，統籌軍事力量的建設和運用，統籌經濟建設和國防建設，制定新形勢下軍事戰略方針，提出一系列重大方針原則，作出一系列重大決策部署。

經過兩年的調研、部分試點和論證準備，以2015年11月24日中央軍委改革工作會議召開為標志，一場整體性、革命性變革正式啟動。這次改革，著力解決制約國防和軍隊發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，推進軍隊組織形態現代化，進一步解放和發展戰斗力，目標是努力把人民軍隊建設成為一支世界一流軍隊。

在改革內容特別是體制編制及職能設計方面，在具體操作和實施方面，中央軍委確立了“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的原則，以領導管理體制、聯合作戰指揮體制改革為重點，協調推進規模結構、政策制度和軍民融合發展改革。這次軍隊深化改革，上到領導指揮體制，戰區體制，軍種體制，省軍區體制，后勤保障部隊體制，武器裝備科研體制；中到部隊規模結構，部隊編成，院校體制；下到軍事人力資源政策制度，進行了全面的設計改革，是人民解放軍浴火重生、整體重塑的一次改革。

通過這次大的革命性軍事變革，人民解放軍必將建設成為同中國國際地位相稱、同國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供力量保證。

二、人民解放軍四十年改革發展的歷史經驗

（一）改革必須緊跟世界軍事發展大勢，著眼長遠和現實軍事需求，以提高軍隊現代戰爭作戰能力為目標。國防和軍隊建設，是為了保衛國家主權安全和發展利益，面對的是外來的軍事對手，解決的是能不能懾止和打敗侵犯國家主權和破壞國家安全發展的外部力量。因此，國防和軍隊現代化建設必須緊跟世界軍事發展大勢，必須瞄準世界現代軍事即現代戰爭發展的前沿。否則，就不能克敵制勝，就不能有效地保衛國家主權和安全，特別是國家發展利益。

分位數回歸可以精確的描述自變量對于因變量的變化范圍以及條件分布形狀的影響，而將分位數回歸與面板數據模型結合起來分析變量之間的關系，可以在控制個體異質性基礎上更好的分析自變量在不同分位點上對因變量條件分布的影響。

20世紀80年代初期，世界發生了幾場具有高技術特征的局部戰爭，新武器及高技術兵器的應用，使得現代戰爭呈現出許多新特點。如1982年英阿馬島海空聯合奪島之戰，敘以戰爭中的貝卡谷地之戰。戰爭雙方，在偵察、通信、指揮、控制等方面廣泛進行電子戰，在預警指揮機、電子戰飛機和無人駕駛偵察飛機指揮引導下，使用精確制導武器、集束炸彈、艦艦導彈、空空導彈、空地導彈實施交戰。電子戰、預警機指揮條件下現代海戰、現代空戰，取得了前所未有的實戰效果。對此，鄧小平深刻指出：“一定要承認我們的科學技術水平與世界先進水平相比，還差很長的一截。要承認我們軍隊打現代化戰爭的能力不夠。要承認我們軍隊的人數雖然多，但是素質比較差?！雹佟多囆∑轿倪x》第2 卷，第61 頁。鄧小平指出：要著力解決現代戰爭的客觀需求同我軍現代化水平比較低的矛盾。由此開啟了人民解放軍以現代化為中心的走“精兵、合成、利器、高效“的精兵之路。

20世紀90年代初，美國發動海灣戰爭，這場戰爭預示著未來戰爭形態將由機械化戰爭向高技術戰爭轉變，由此引發了一場前所未有的新一輪軍事變革浪潮。人民解放軍的整體轉型建設和變革，也在這一背景下展開。

進入21世紀，美國發動的幾場戰爭，凸顯了信息化作戰已成為未來戰爭的基本形態。建設信息化軍隊，打贏信息化條件下的戰爭，成為人民解放軍改革的核心和本質要求，成為人民解放軍建設發展的目標。

中共十八大以來，習近平提出黨在新時代強軍目標，著力打造世界一流軍隊，即是深刻分析中國面臨的軍事斗爭新形勢新挑戰，國家主權和安全面臨的潛在威脅，人民解放軍不改革將面臨的危險，戰爭中打不贏將付出的政治代價，著眼現實和長遠軍事需求，從體制編制、規模結構、作風培養及人員素質，全面統籌提出的任務和目標。

縱觀20世紀80年代以來不斷深化的國防和軍隊改革，緊緊抓住了世界軍事和現代戰爭發展的大勢，緊緊盯住未來戰爭特點和中國面臨的戰爭對手，緊緊抓住維護國家主權、安全和發展利益需求，設計和指導改革，使改革不斷取得新的進展，軍隊現代化建設不斷取得新的令世界矚目的成就。

（二）改革必須加強戰略謀劃和整體設計，逐步推進改革。人民解放軍四十年的改革，非常注重戰略謀劃和整體設計。整體設計改革，就是要統籌考慮國防和軍隊建設的方方面面，在“能打仗、打勝仗”方針指導下，全面考慮、統籌設計、把握重點。

20世紀80年代的改革，人民解放軍規模由600 多萬減到300 萬，軍兵種結構發生較大變化，海軍、空軍和特種兵比例超過步兵，領導管理指揮體制進行了大的精簡改革，陸軍合成化空前提高，軍隊職能泛化問題得到初步解決，軍事制度和人員政策制度改革不斷加強，這是在以現代化建設為中心指導思想下，以精兵、合成、高效為改革路徑，注重總體設計、統籌考慮的結果。

此次深化國防和軍隊改革，特別注重整體設計、統籌全面。在“能打仗、打勝仗”指導思想下，瞄準現代信息化戰爭特點，根據國家安全、發展利益總需求，設計改革，實施改革。使軍隊體制編制重塑，整體力量重塑，解決了多年來醞釀解決但又很難下手解決的問題，即：體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題。

整體設計不能頭痛醫頭、腳痛醫腳。縱觀人民解放軍四十年的改革，也有一些不盡人意或改革上設想得很好，但改革后又帶來新的問題的案例。如在幾次以“消腫”為主的改革，光減人、不拆“廟”，或拆了這座廟、又建了那座廟，減了又漲、漲了再減，多次反復的問題。還有在國防科技武器裝備管理體制方面的改革，國防動員體制武裝部系統的改革，文職制度的改革等方面，都有過改革后又產生新的問題或重復改革的問題。整體設計，就要從領導管理體制、作戰指揮體制、國防動員體制、軍兵種結構、后勤保障體制等方面，緊緊圍繞“打仗”的要求，總體設計。此次深化國防和軍隊改革，就注重了戰略謀劃、整體設計。改革力度之大，理論準備之充分，整體設計之完善，是新中國成立以來沒有過的。

總體運籌、總體設計改革，必須適時調整軍事戰略方針，在設計改革中以軍事戰略方針為統攬。軍事戰略方針是籌劃和指導戰爭的，軍隊現代化建設目標是要增強“能打仗、打勝仗”的能力。改革和謀劃整體設計，只有以軍事戰略方針為統攬，才能不偏離“打仗”這一核心目標。人民解放軍改革開放后四十年的改革，共進行了四次軍事戰略方針的調整。每次調整，都使軍事改革設計有了目標、有了龍頭、有了總綱。特別是20世紀90年代初期確立的新時期軍事戰略方針，以及進入新世紀“打贏信息化條件下局部戰爭”為核心內容調整充實軍事戰略方針，對軍隊建設和改革，對改革的總體設計和統籌規劃，都起到重大的統領作用。

（三）改革必須創新發展軍事理論，指導引領各項改革健康展開順利推進。軍隊每次改革，不僅提出指導全局改革、統籌整體和長遠的改革指導思想，而且提出每項改革內容的方針、原則、目標等具體指導理論。

第一次和第二次改革，即20世紀80年代的改革，鄧小平發出“建設現代化正規化革命軍隊”號召，重新確立了軍隊建設的總目標，進而提出“增強我軍打現代戰爭能力”、走“精兵、合成、利器、高效”的精兵之路的指導思想。90年代后期的改革，中共中央、中央軍委確立新時期軍事戰略方針，提出“兩個根本性轉變”重大指導思想，提出“科技強軍”戰略思想和目標，進而提出機械化和信息化建設雙重歷史任務，實行跨越式發展，提出“三步走”發展戰略和“國防建設和經濟建設協調發展”指導理論。21世紀初的改革，提出“建設信息化軍隊，打贏信息化戰爭”的目標，提出“五個統籌、四個創新”，走“軍民融合”發展道路的思想。①參見軍事科學院軍事歷史研究所：《中國人民解放軍改革發展30年》，第199～200、第272 頁。

此次深化國防和軍隊改革，提出改革的指導思想和指導理論：以強軍目標為引領，貫徹新形勢下軍事戰略方針，全面實施改革強軍戰略，著力解決制約國防和軍隊發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，推進軍隊組織形態現代化。努力構建能夠打贏信息化戰爭、有效履行使命任務的中國特色現代軍事力量體系，進一步完善中國特色社會主義軍事制度。

四十年來，國防和軍隊每一次大的改革啟動，中共中央、中央軍委在提出和確立改革的總的指導思想和方針原則，確立總體目標和改革任務的同時，又提出各項改革任務和各領域改革的指導理論。這些理論，隨著改革的深化，經過改革實踐，不斷創新發展、完善成熟。如：

領導管理指揮體制方面：提出精簡機關，提高效率原則；提出提高軍委總部機關戰略謀劃能力，提高戰略管理水平的要求。此次改革，提出“軍委管總，戰區主戰，軍種主建”的原則，提出優化機關職能配置和機構設置思想；提出適應一體化聯合作戰指揮要求，建立聯合作戰指揮體制。

規模結構方面：提出壓縮規模、調整結構，消腫治臃，壓縮非戰斗人員，改革軍隊體制編制，要遵循精兵原則、合成原則、平戰結合原則、提高效能原則（走精兵、合成、高效之路），提高打現代戰爭能力思想；提出由數量規模型向質量效能型轉變的思想；提高諸軍兵種聯合作戰能力。加強新型作戰力量建設，增強新質戰斗力，著力形成“兩成兩力”，實行精干的常備軍和強大的國防后備力量相結合思想。

武器裝備科研管理和生產方面：提出集中管理，裝備體制必須高度集中統一思想；提出“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”①高連生等主編：《鄧小平新時期軍隊建設思想發展史》，北京：解放軍出版社，1997年，第199 頁。原則，在“世界高科技領域占有一席之地”②《鄧小平文選》第3 卷，北京：人民出版社，1993年，第279 頁。思想；提出“有所為、有所不為”，集中力量發展“撒手锏”武器裝備的思想③參見江澤民：《論國防和軍隊建設》，北京：解放軍出版社，2003年，第411、427 頁。；創新實行合同制，充分利用全國科技力量，集智攻關方針；走科技強軍道路，大力發展現代武器裝備思想；從體制機制和法規政策上保證“軍民融合式”發展，“著眼形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，構建統一領導、軍地協調、順暢高效的軍民融合組織管理體系”思想。

軍事訓練方面：提出“把教育訓練提高到戰略地位”思想，加強合成訓練和演習；提出科技興軍要科技興訓，加大軍事訓練改革力度，努力轉變戰斗力生成模式思想。提出軍官晉升經院校培養制度化思想，構建完善的院校培訓體系，構建軍隊院校教育、部隊訓練實踐、軍事職業教育三位一體的新型軍事人才培養體系等思想和方針。

法規制度和軍隊管理方面：提出“以法治軍、從嚴治軍”方針，提出完善軍事法規制度，健全軍事法規體系，改進治軍方式，提高法治化水平等指導思想。提出“實現從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉變，從單純靠習慣和經驗開展工作向依靠法規和制度開展工作的根本性轉變，從突擊式、運動式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉變”的改革思想。

后勤保障體制改革方面：提出實行“三代”“三軍聯勤”思想；走“社會化保障”路子的思想等。

改革創新軍事指導理論，是保證改革正確健康發展和引領全軍按照統一目標順利進行的前提。然而，不正確的理論，不僅不是創新，而且會引導軍隊建設走偏，對軍隊建設造成大的損害。比如，20世紀80年代中期，國家以經濟建設為中心，國防和軍隊建設服從服務于國家建設的大局。在軍費投入不足的情況下，提出軍隊走“自我發展、自我完善”的道路，由此，做出了軍隊可以經商的決定。一些軍事理論工作者，也從抗日戰爭時期、解放戰爭時期大生產、經商發展等方面總結經驗，論證和論述這一“思想”的正確性和有效性。此后十余年，軍隊建設在這一“理論”和決定影響下，受到嚴重損害。軍隊建設改革的實踐深刻證明，創新改革理論必須以提高部隊現代化作戰能力，有利于提高國防和軍隊現代化水平為前提。

（四）國防和軍隊改革，必須保證加強新形勢下黨對軍隊的絕對領導。從改革實踐看，國防和軍隊改革必須堅持黨對軍隊絕對領導的根本原則，主要包括兩個層面的內容：

第一個層面是，必須從軍隊高層領導體制機構設置上，保證軍隊的領導權、指揮權集中于中共中央、中央軍委，保證中共中央和中央軍委能夠對軍隊實施穩定可靠、通暢高效的領導指揮，保持政令軍令暢通。這是人民解放軍從建軍起，特別是經過戰爭年代，中華人民共和國成立之后和平建設時期始終堅持并使黨對軍隊絕對領導得到可靠落實的組織保證，是使軍隊始終保持高度集中統一，能夠取得新民主革命勝利，能夠出色履行使命任務，完成各項任務的領導組織上的可靠保證。改革開放后，人民解放軍對外交往增多，以國家軍事領導機構名義處理國防、軍隊建設事務增多，1982年第五屆全國人大五次會議通過的第四部《憲法》，規定設立國家中央軍事委員會。從此，中央軍委既是中國共產黨中央軍事委員會的軍事機關，同時也是中華人民共和國國家機構的組成部分，實現了黨與國家對軍隊的領導指揮權在形式和內容上的統一，保證了政令軍令的統一，保證了中央軍委以國家層面處理組織國防動員和國防建設等事務。同時，又從領導體制機構設置上堅持了黨對軍隊的絕對領導。

第二個層面是，必須堅持從革命戰爭年代一直堅持下來的，并行之有效的保證黨對軍隊絕對領導的各項根本原則、制度。如支部建在連上的制度，營團以上設置黨的委員會制度，團以上設置政治機關并領導指導部隊開展政治工作制度；在中央軍委堅持軍委主席負責制，等等。人民解放軍建軍之初，就以黨的旗幟為旗幟，以黨的意志為意志，是執行黨的政治任務的武裝集團。90 多年不忘初心、矢志不移。中國的革命建設實踐證明，只有中國共產黨真正代表全中國人民的根本利益，帶領全中國人民推翻三座大山，打敗和擺脫帝國主義殖民、侵略、壓迫，實現全國的統一，實現全民族的團結，建設民主、富強、文明人民當家做主的新中國，才能領導全中國人民走向偉大復興。因此，只有堅持黨對軍隊的絕對領導，才能為鞏固黨的執政地位提供可靠保證。人民軍隊必須在堅持黨對軍隊絕對領導方面，做到“絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠”這一信仰、品質、行動上的高標準。

做到“三個絕對”，是人民解放軍建軍90年來無往而不勝的可靠保證和經驗總結。保證黨對軍隊絕對領導，在改革中，必須堅持黨對軍隊絕對領導的組織保證、機構保證、制度保證。在黨對軍隊絕對領導根本原則和制度上，只能根據新形勢、新需求加強領導、保證領導。我們的軍隊，正如鄧小平所說：是黨的軍隊，同時也是國家的軍隊、人民的軍隊，是一致的。那種借改革鼓吹軍隊“國家化”“非黨化”，軍隊“非政治化”，取消黨對軍隊絕對領導的圖謀，需要高度警惕和嚴肅批駁。

（五）改革要重視解決體制編制缺陷或缺項帶來的部隊建設上的積弊。國防和軍隊改革，在重視解決領導指揮體制、部隊規模結構等重大核心問題的同時，還要重視解決多年來由于體制編制上、法規制度上、政策制度上的缺陷缺項，帶來的部隊建設上的積弊。這些積弊不解決，會嚴重削弱部隊戰斗力。比如，在軍事訓練領域，1955年軍隊改革實行八總部制時，人民解放軍設置了訓練總監部，不僅計劃、組織、管理軍事訓練，還設置有專門機構，從訓練質量考核、訓練內容完成等方面進行監察。后來取消八總部制恢復實行三總部制，軍事訓練組織、管理、監督一體化，一個部門自己監察自己，上級檢查下級，在軍事訓練監察方面越來越弱化。例如：在20世紀80年代加大合同訓練，首長機關演習、實兵演習、檢驗性演習進行得如火如荼。同時，由于重視管理、重視防事故，在訓練事故方面對單位評選先進、獎勵以至于領導晉升有著重要影響。由于無專門的訓練監察部門，有的單位在組織軍事訓練特別是合訓合練及演習中，能少出車盡量少出車，能少動用重裝備盡量少動用重裝備，能用炸藥包代替的就不打或少打實彈實炮。名是為了節約，實是盡量避免出事故。由于沒有訓練監察部門，這種情況在20世紀80年代中期一段時間時有發生。這種狀況，嚴重影響了部隊戰斗力的生成，與“能打仗”思想格格不入，不改革對部隊戰斗力損害說多大就有多大。這次改革，在新成立的中央軍委訓練管理部中，專設訓練監察機構，抓住了要害，大有必要。軍事改革必須重視解決部隊建設上影響戰斗力生成的積弊，堅決改革，從體制編制機構設置和職能設置上，從法規制度上解決歷史積弊。

在體制編制上，長期以來，機關龐大，頭重腳輕尾巴長的問題。多次整編也都把減少機關勤務機構，減少非作戰單位機構作為重點，致力解決這一問題，但效果總是不好。這次減了裁了，不過幾年又恢復了。20世紀50年代軍隊設置武裝力量監察部，其中一項職能就有對部隊編制的監察、監督、檢查。但法定編制，常常被有些機關和部隊超編超配人員的隨意性打破，這在有的機關特別是有的軍區以上機關成為習慣。

這次整編，下決心解決這些軍隊建設體制編制、法規制度上的積弊，一切向“能打仗”聚焦，成立管理編制的專門辦公室領導機構，相信這一幾十年的老大難問題一定能夠在這次軍改中得到根本解決。

（六）改革必須堅持以提高現代條件下作戰能力為目標，以“能打仗、打勝仗”為基本原則。軍事改革，必須以提高現代條件下作戰能力為目標。這一點對于組織改革者來說，都十分清楚。然而，對于組織某一項內容的改革，始終堅持用這一標準指導和衡量，并不容易，而且有的改革會產生嚴重問題，導致改革不能成功。比如：20世紀80年代中期在軍事訓練改革中，為解決年度訓練的低級循環問題，學習國外“先訓后補”經驗，大批部隊改建成教導團（一個軍即有一個師改為乙種師，含2～3 個教導團）。這一改革，改革初衷和設計是好的，但經過近5年的運行，最終證明走了彎路。糾其原因，其一是有學習外軍先進經驗，沒有充分考慮中國國情軍情的實際問題。如人民解放軍擔負任務的復雜性，包括執行勤務、生產、營建、國防施工等。由于教導團年初負責訓練新兵；新兵下連后，負責訓練全軍的班長、骨干。這樣，教導團不能執行生產、營建、施工、維修、勤務等任務，這些任務就落在了實兵團身上。同時，教導團所訓練的班長、骨干，也來自實兵團，使實兵團近1/4 的兵員在外訓練，大量缺編，加上執行各種勤務任務完全落在實兵團身上，造成整個師、整個軍七零八落。實兵團不滿編影響戰斗力，教導團訓練的兵種單一（如通信教導團、步兵教導團、炮兵教導團）不能戰，使整師整軍戰斗力嚴重下降。采取實行教導團體制“先訓后補”改變部隊訓練“低級循環”的改革告訴我們，改革中對每一單項體制的改革，必須充分考慮到這項改革舉措對部隊整體戰斗力的影響。實行教導團的改革除沒有充分考慮中國國情軍情和自身特點，沒有充分考慮到這一單項改革對部隊整體戰斗力的影響之外，究其重要的原因，就是沒有在改革中堅持“能打仗”這一基本的不可替代的核心標準。如果在改革設計時堅持部隊必須“能打仗、打勝仗”這一基本原則和標準，就會判斷到教導團兵種單一不能戰；實兵團年度抽調大批骨干、班長在外訓練，嚴重缺編影響執行作戰任務的問題。

（七）國防和軍隊改革，必須在中共中央統一領導下，正確處理國防建設與國家經濟建設的關系，在政府部門的支持和參與下保證軍隊改革有關項目落到實處。正確處理國防建設與國家經濟建設的關系，處理好軍隊部門與政府機構的關系，這不僅與國防和軍隊改革順利推進密切相關，而且是很多改革項目能否順利推進，政策制度能否落實，體制機制能否順暢運行的關鍵。國防和軍隊改革中要正確處理好國防和軍隊的關系，這包括三個層面的內容：

第一個層面，國防和軍隊改革離不開政府的支持。新中國成立后，黨成為執政黨，掌握了國家政權，人民軍隊便有了依靠政府進行國防和軍隊建設的條件。中國1954年和1982年頒布的兩部憲法都規定，國務院“領導和管理國防建設事業”，1997年頒布的《中華人民共和國國防法（草案）》則明確了國務院領導和管理國防建設事業行使的九項職權。因此，中國國防和軍隊建設改革面臨的許多問題，只有在黨的統一領導下，充分發揮政府領導和管理國防建設事業的職能，才能順利進行。政府掌握著國家資源，軍隊人才培養、后勤保障、裝備技術研制等越來越依賴社會實施；在戰略儲備、交通運輸（包括陸運、海運、空運）、能源、通信和其他基礎設施建設等方面實現平戰結合、軍民兼容，必須依靠政府發揮職能作用，才能使國防建設真正融入國家經濟社會發展體系之中。

不僅國防建設實施要融入國家經濟社會發展體系中，而且軍隊每次改革的進行，改革內容的實施和落實，也全要靠黨領導下的政府給予政策制度法律法規上的保證。特別是軍事人力資源和政策制度的改革，國防設施建設重大項目的實施，沒有政府的全力支持，沒有政府同軍隊的協力進行，是進行不下去的。因此，制定完善相關政策法律和給予特殊政策，才能使國防和軍隊改革順利進行。人民解放軍20世紀50年代三次大的調整改革，80年代初撤銷有關工程建設部隊和大批科研單位劃歸地方，80年代中期裁軍100 萬等，國家均出臺了保證軍隊改革需求的特殊安置政策，有力地保證了改革目標的順利實現。

第二個層面，要大力運用國家經濟建設的科技力，走軍民融合發展之路，保證軍隊現代化建設快速提升，用較少的經費取得較大的軍事效益。習近平在十九大報告中指出：“堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、強化頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力。”①《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的講話》，北京：人民出版社，2017年，第54 頁。20世紀80年代中期的前幾十年，國防工業建設方針是建立獨立完整的國防工業體系。這一道路，使中國迅速建立起研制各種武器裝備的科研機構、生產企業，提高了人民解放軍武器裝備現代化發展的速度。隨著時間的發展，這種獨立完整的路子越走越窄，越來越不適應現代科技的發展。主要是因為現代經濟、科技迅猛發展，軍事技術與民用技術的通用性、相關性、替代性愈加明顯。因此，必須走軍民融合發展道路，才能充分運用全國的科技力量，發展現代化軍事力量。20世紀80年代，人民解放軍改革國防科技工業領導管理體制，改革核、航天、航空、艦船、兵器幾大部和有關機構，建立十大公司，就是在這個指導思想下的產物。進入21世紀，這個領域的改革不斷在實踐中調整改革。此次深化國防和軍隊改革，習近平把軍民融合上升為國家戰略，作為興國之舉、強軍之策。中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，國務院、中央軍委頒實施《經濟建設和國防建設融合發展“十三五”規劃》，一些配套法律法規頒布實施，在中央軍委層面建立中央軍委裝備發展部，中央軍委科學技術委員會，是國防科技工業和武器裝備軍民融合發展的領導組織保證。

第三個層面，發揮政府在國防和軍隊建設中的作用，必須在國防和軍隊改革中，注重建立權威的組織機構，在組織領導、運行機制、法規制度上得到保證。保證政府發揮國防建設職能，不僅靠《憲法》《國防法》賦予其職權，而且必須要建立主抓此項工作的高度權威的組織機構，否則，國防需求難以落到實處。計劃經濟時期，國家大型經濟建設項目中國防需求及平戰結合的實現，國家均成立由國務院和中央軍委主要領導組成的“專委會”等組織機構，很容易做到一聲令下，各方立即協調一致行動。在高度集中領導的計劃經濟體制下，國家、地方、企業的經濟效益不是截然分開的。有時為了國防需求，可以犧牲一定的局部經濟利益。然而，在市場經濟條件下，經濟發展和經濟生活中各方利益趨于復雜，僅靠行政命令的協調和監督已不適應時代的要求。必須建立一個專門的權威組織機構，形成從中央到地方的協調機制，保證國防和軍隊建設各項需求的落實。此次深化國防和軍隊改革在習近平領導下，中共中央成立中央軍民融合發展委員會，強化對軍民融合的集中統一領導，也是這次改革非常重大的舉措。