基于控制權(quán)視角的地方政府債務(wù)管理

江俊龍 王麗 尹飄揚(yáng)

Management of Local Government Debt Based on the Allocation of Control Rights

JIANG Jun-long WANG Li YIN Piao-yang

摘要： 在我國(guó)，中國(guó)政府組織經(jīng)過(guò)了幾十次的調(diào)整，形成了復(fù)雜的條塊關(guān)系，這使得地方政府債務(wù)問(wèn)題變得尤為復(fù)雜。本文基于控制權(quán)配置的視角，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的控制權(quán)配置問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上給出相應(yīng)建議。

Abstract： In China， Chinese government organizations have formed a complex relationship， which makes the local government debt problem more complex. Based on the view of control rights allocation， this paper gives suggestions based on analyzing the allocation of control rights of local government debts.

關(guān)鍵詞：控制權(quán)配置;政府主體;地方政府債務(wù)

Key words： allocation of control rights;local government;local government debts

中圖分類號(hào)：F812.5;F224? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）32-0108-03

0? 引言

2013年審計(jì)署全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。而在“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。地方政府財(cái)政運(yùn)行也進(jìn)入到了收支矛盾加大、赤字持續(xù)增長(zhǎng)的新常態(tài)。2019中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極的財(cái)政政策要加力提效，……，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模?！蓖瑫r(shí)明確“防范金融市場(chǎng)異常波動(dòng)和共振，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度?！?/p>

在借鑒西方國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我國(guó)開(kāi)展了地方政府債務(wù)管理的實(shí)踐探索。

1994年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《預(yù)算法》中，明確提出了“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?009年、2010年，財(cái)政部代理發(fā)行全部地方政府債券。2011年，中央政府推出試點(diǎn)計(jì)劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代償形式。2014年，江蘇、北京、浙江、上海等省市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。2014年，修訂后的《預(yù)算法》，規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！?《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》于2016年頒布。這意味著地方政府債務(wù)管理從制度層面開(kāi)始走向操作層面。

在我國(guó)，經(jīng)過(guò)多次改革的政府體制中，中央和地方的關(guān)系如何協(xié)調(diào)一直是考驗(yàn)決策層的重要問(wèn)題。因此，控制權(quán)的配置關(guān)涉地方政府的運(yùn)行績(jī)效及行為模式，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解答有助于解決地方政府債務(wù)管理管控問(wèn)題。

1? 控制權(quán)的演變及適用性分析

社會(huì)分工促進(jìn)人類社會(huì)的快速發(fā)展，也使合作行為成為經(jīng)濟(jì)主體生活中不可缺失的一部分。合作的效率與效果取決于收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理，而控制權(quán)配置決定了收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)果。因此，控制權(quán)配置是組織治理的重要工具之一。

自Berle和Means 1932年首次提出公司所有權(quán)和控制權(quán)分離現(xiàn)象，并認(rèn)為那些擁有挑選董事會(huì)成員（或大部分董事）實(shí)權(quán)的個(gè)人或集團(tuán)掌握著公司的控制權(quán)。但控制權(quán)已經(jīng)在相當(dāng)程度上脫離了所有權(quán)，表現(xiàn)為一項(xiàng)獨(dú)立的、可分割的要素。隨后，關(guān)于控制權(quán)的來(lái)源及其配置問(wèn)題一直是公司治理的重點(diǎn)研究領(lǐng)域。

1.1 控制權(quán)的來(lái)源

Berle和Means將控制權(quán)劃分為兩大類五種形式：第一類是基于所有權(quán)，包括：①通過(guò)擁有全部（或近乎全部）所有權(quán);②多數(shù)所有權(quán);③不具備多數(shù)所有權(quán)，但通過(guò)合法手段而實(shí)施的控制;④少數(shù)所有權(quán)控制;⑤經(jīng)營(yíng)者控制。即，控制權(quán)可以源于法律法規(guī)和契約條例等，也可以源于其他途徑。產(chǎn)權(quán)理論隨后的一系列研究表明，對(duì)物質(zhì)資產(chǎn)的所有權(quán)決定了剩余控制權(quán)。Aghion和Tirole認(rèn)為，控制權(quán)的有效行使往往需要掌握信息優(yōu)勢(shì)和專業(yè)決策技能，具有優(yōu)先信息的人具有有效的權(quán)力。Salancik和Pfeffer認(rèn)為，能夠組織并控制資源配置以及對(duì)什么是關(guān)鍵性資源的界定是權(quán)力的基礎(chǔ)。社會(huì)資本、社會(huì)文化因素等也可以形成控制權(quán)。制度安排、財(cái)務(wù)性資源、信息和知識(shí)資源的占有等也是權(quán)力的基礎(chǔ)。

1.2 控制權(quán)的配置

名義控制權(quán)是法律、契約賦予的顯性權(quán)力。實(shí)際控制權(quán)是由法律契約、管理結(jié)構(gòu)、壟斷的資源及其他社會(huì)因素帶來(lái)的對(duì)組織的全部控制力，包括名義控制權(quán)和實(shí)際控制權(quán)。

當(dāng)名義控制權(quán)擁有者不具備實(shí)施控制權(quán)的能力時(shí)，控制權(quán)就會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移。如果這種轉(zhuǎn)移沒(méi)有明確顯示出來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)不同于名義控制權(quán)的實(shí)際控制權(quán)。實(shí)際控制權(quán)是真正決定收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的力量。

契約理論認(rèn)為，主體之間的關(guān)系其實(shí)是一系列契約集合。基于對(duì)信息的不同假設(shè)，契約分為完全契約和不完全契約，前者認(rèn)為信息是完全的，所以契約在事前就明確各種可能狀態(tài)中當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，履約的關(guān)鍵是事后監(jiān)督;而后者認(rèn)為信息是不完全的，簽約人之間存在信息差異，所以無(wú)法明確當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，只能隨著不斷掌握的信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，履約的關(guān)鍵是事前的制度安排。契約理論主要關(guān)注：信息不對(duì)稱下的收入分配;風(fēng)險(xiǎn)在不同責(zé)任主體之間的分擔(dān)。

1.3 適用性分析

古德諾明確指出：政府存在著國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行兩種基本的功能，即政治和行政兩種基本功能。兩種功能之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，但政治功能必須對(duì)行政功能有一定程度的控制?；诖朔N認(rèn)識(shí)，中央政府和地方政府間的委托代理關(guān)系可視為政治與行政兩種功能分解的體現(xiàn)。中央政府履行政治功能，即負(fù)責(zé)表達(dá)國(guó)家意志，地方政府履行行政功能，即負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家意志。作為“代理人”，地方政府執(zhí)行政策并行使某些決策權(quán)。同時(shí)，代理人會(huì)根據(jù)自身利益需要確定最有利于自身的政策執(zhí)行方式，因此，中央政府要對(duì)地方政府的政策執(zhí)行行為進(jìn)行必要監(jiān)控。

我國(guó)的政府組織結(jié)構(gòu)既包括縱向的不同行政層級(jí)，也包括橫向的不同職能部門(mén)。行政層級(jí)越高，行政權(quán)力越大，活動(dòng)范圍也越大;反之亦然。中國(guó)的地方政府層級(jí)一般分為四級(jí)，即省、市、縣、鎮(zhèn)。在地方政府性債務(wù)管理中，中央政府與地方政府之間的關(guān)系實(shí)際上是中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系。

2? 我國(guó)地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1 地方政府債務(wù)中的政府主體分析

債務(wù)資金的特征是還本付息的剛性支付義務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)運(yùn)用資金報(bào)酬率高于資金成本時(shí)，使用債務(wù)資金可以獲取杠桿效應(yīng)。使用債務(wù)資金的主要風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法按時(shí)履行約定的支付償還義務(wù)，造成這種后果的主要有兩種情形：一是資金獲利能力低于資金成本;二是現(xiàn)金流的期限不匹配。

地方政府債務(wù)中涉及的主要政府主體有中央政府和地方政府。

中央政府主要關(guān)注全國(guó)性事務(wù)，主要是保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民眾生活水平和生活質(zhì)量提高等，決定性的激勵(lì)是政局的穩(wěn)定性，如果出現(xiàn)政權(quán)的非正常交替，其他目標(biāo)都將毫無(wú)意義。

地方政府擁有中央政府賦予的區(qū)域性公共管理權(quán)。一方面，要與中央政府保持一致，配合中央政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo);另一方面，地方政府要維護(hù)所轄區(qū)域的政治和經(jīng)濟(jì)利益，在與同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)。

2.2 基于控制權(quán)配置的地方政府債務(wù)管理再認(rèn)識(shí)

控制權(quán)理論認(rèn)為，隨著控制權(quán)的變化，中央政府和地方政府扮演的角色和權(quán)威關(guān)系也必然隨之發(fā)生變化。

2.2.1 控制權(quán)配置的變化

①第一階段：2007年次貸危機(jī)之前。

1994年分稅制改革之后，明確了中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)。地方政府有自己的財(cái)權(quán)和事權(quán)，從理論上說(shuō)，出現(xiàn)資金缺口的情形就屬于正常。從資產(chǎn)負(fù)債表角度來(lái)看，解決資金缺口的方式包括增加新的債務(wù)、增加所有者權(quán)益和處置資產(chǎn)三種方式。

1994年的《預(yù)算法》明確限制了地方政府的舉債資格。處置資產(chǎn)意味著地方政府要承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任;增加所有者權(quán)益需要地方和中央談判，爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付。但是存在“搭便車”問(wèn)題：假設(shè) A地方政府就正常的資金短缺與中央進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，一旦成功以后，其他地方政府就可以以此為參照，要求中央同等對(duì)待，而達(dá)成交易的談判成本卻只由A地方政府來(lái)承擔(dān)。因此，表面來(lái)看，地方政府已陷入絕境。

但是，地方政府還會(huì)有多種對(duì)策。一方面，相對(duì)于中央政府，地方政府擁有更多的信息，重新安排資金的用途，將不合規(guī)的資金缺口轉(zhuǎn)化為合規(guī)的資金缺口，直接獲取中央的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，可以通過(guò)利用手中的法定公共管理權(quán)來(lái)獲取資金。由于這些手段不能公開(kāi)使用，也就無(wú)法通過(guò)契約能對(duì)各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約束。出現(xiàn)問(wèn)題，當(dāng)事人也無(wú)法進(jìn)行有效的維權(quán)。但是會(huì)損害政府的聲譽(yù)，而這最終會(huì)危害中央政府的利益。

所以，此時(shí)中央政府擁有名義控制權(quán)，而實(shí)際控制權(quán)在地方政府手中。地方政府債務(wù)產(chǎn)生的收益歸由地方政府，而中央政府卻要承擔(dān)債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

事情的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在2007年，美國(guó)的次貸危機(jī)引發(fā)世界范圍內(nèi)的動(dòng)蕩，各國(guó)債務(wù)迅速上升。我國(guó)為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，2008年，中央推出“四萬(wàn)億刺激計(jì)劃”，隨后地方跟進(jìn)。在中央的默許下，地方政府債務(wù)急劇膨脹，導(dǎo)致地方行動(dòng)偏離中央政策。地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的漏洞曝光。

②第二階段：2007年次貸危機(jī)之后。

地方政府債務(wù)問(wèn)題曝光以后，地方政府債務(wù)的管控問(wèn)題提上議事日程。

2009年至今，地方政府發(fā)債模式有“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”?！按l(fā)代還”是指地方政府為主體，財(cái)政部代理發(fā)行和代辦還本付息的模式;“自發(fā)代還”是指試點(diǎn)省市自行組織發(fā)行地方政府債券，財(cái)政部代還本付息。在這兩種模式下，地方政府所發(fā)債券實(shí)質(zhì)上由國(guó)家背書(shū)。

2014年在多省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機(jī)制。在“自發(fā)自還”模式下，地方政府債券以地方政府信用資質(zhì)為基礎(chǔ)。

中央政府通過(guò)明確界定地方政府的舉債主體資格，將名義控制權(quán)轉(zhuǎn)移給地方政府。地方政府在享有債務(wù)產(chǎn)生的收益同時(shí)，也要承擔(dān)債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 存在的問(wèn)題

在第一階段，中央政府掌握名義控制權(quán)，將地方政府的舉債資格、債務(wù)資金籌集、債務(wù)資金償還等一概歸在自己手中，結(jié)果是必須付出相應(yīng)的管理成本和失誤的代價(jià)。而在第二階段，地方政府有了舉債的自主權(quán)，債務(wù)資金的籌集、償還均與中央政府無(wú)關(guān)，中央政府管理的壓力也相應(yīng)大幅度縮小。

但值得指出的是，第二階段的“分權(quán)”實(shí)踐并沒(méi)有真正解決舉債人明晰化的可信性承諾，導(dǎo)致的結(jié)果是中央政府還需要面對(duì)和承擔(dān)分權(quán)所誘發(fā)的社會(huì)壓力。中央政府希望通過(guò)放棄名義控制權(quán)來(lái)?yè)Q取實(shí)際控制權(quán)，但從目前來(lái)看，對(duì)地方政府債務(wù)的管控效果還不明朗：首先，債務(wù)管理權(quán)限僅是財(cái)權(quán)的一個(gè)部分，受制于財(cái)權(quán)。但財(cái)權(quán)并不意味著財(cái)力，進(jìn)而導(dǎo)致有權(quán)無(wú)法行使的局面;其次，財(cái)權(quán)受制于事權(quán)、人事權(quán)等其他方面的限制。沒(méi)有事權(quán)與人事權(quán)等的配套改革，債務(wù)管理權(quán)限的改革效果將會(huì)大打折扣;最后，債務(wù)管理權(quán)限的調(diào)整主要在中央政府和地方政府之間進(jìn)行，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)債權(quán)人行使控制權(quán)的的意愿和能力。

3? 結(jié)語(yǔ)

合理賦予地方政府負(fù)債的權(quán)利，在將部分控制權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府手中的同時(shí)，也要充分發(fā)揮中央政府和債權(quán)人的控制權(quán)。中央政府要做的就是建立和維護(hù)一個(gè)好的制度環(huán)境，防止地方政府濫用手中的公共管理權(quán)。好的制度環(huán)境可以依靠?jī)煞N力量約束地方政府的債務(wù)行為：一是法律約束，二是市場(chǎng)約束。法律約束是指嚴(yán)格的法律機(jī)制會(huì)增加地方政府濫用公共管理權(quán)的成本，從而降低地方政府攫取私利的效率。市場(chǎng)約束是指由其他資金使用主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以對(duì)低效率使用資金的地方政府產(chǎn)生威懾作用。因?yàn)榈托褂觅Y金的行為會(huì)提高資金提供者的風(fēng)險(xiǎn)，而資金往往會(huì)流向使用效率更高的主體，所以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手構(gòu)成對(duì)地方政府的替代機(jī)制。

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基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“自發(fā)自還模式下江蘇省政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015SJB707）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：江俊龍（1976-），男，安徽肥東人，淮陰工學(xué)院商學(xué)院副教授，博士研究生，研究方向?yàn)殚_(kāi)發(fā)投資理論與政策。