新中國成立70年預算改革的治理邏輯

●趙福昌

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政轉(zhuǎn)型在很大程度上引導國家治理轉(zhuǎn)型，財政形塑國家治理要素和結(jié)構(gòu)。預算是財政治理的重要工具，從一定意義上說，現(xiàn)代國家治理緣起于稅收法定和預算法定，預算改革的演進體現(xiàn)著重要的治理邏輯。中國也不例外，老一輩領(lǐng)導人已經(jīng)充分認識到預算治理的重要功能，毛澤東同志講過：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向”①。鄧小平同志講過：“數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策”“數(shù)字內(nèi)包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題”②。新中國成立以來的預算改革，隨著我國的經(jīng)濟體制改革的深化，從中央指令性計劃的配角，逐漸在規(guī)范國家與企業(yè)、國家與公民和中央地方的關(guān)系中，在完善制度管控的基礎(chǔ)上，形塑各級治理主體，隨著2014年預算法修訂的完成，從幕后走到臺前，成為國家治理現(xiàn)代化的主角，以現(xiàn)代財政制度建設為目標，助力實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。從預算治理的角度看，新中國成立以來我國的預算管理，主要體現(xiàn)為由一元主體通過放權(quán)讓利形塑多維治理主體過程中對收入權(quán)和支出權(quán)的規(guī)范約束，最終通過權(quán)責內(nèi)洽形成由外部控制變?yōu)閮?nèi)部自我約束的現(xiàn)代治理機制，大致經(jīng)歷了三個階段，一是統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟階段，與國家財政相適應的“預算治理”，著力綜合平衡中的調(diào)控；二是市場經(jīng)濟階段，與公共財政相適應的部門預算治理，著力在制度、流程完善形塑治理主體的基礎(chǔ)上的主體行為控制；三是國家治理現(xiàn)代化階段，與現(xiàn)代財政相適應的預算治理，著力通過主體權(quán)責內(nèi)洽基礎(chǔ)上的利益平衡機制實現(xiàn)激勵相容。

一、“國家財政”階段的預算治理探索——財政宏觀平衡

（一）新中國成立到改革開放前的預算治理

新中國成立到改革開放前，我國基本上實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，中央與地方“一本賬”，財政預算收支涉及社會經(jīng)濟的每個領(lǐng)域、各個方面。國家的預算管理制度借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，通過系列措施實現(xiàn)預算制度的統(tǒng)一、完善和調(diào)整，集中力量辦大事，并嘗試給予地方、企業(yè)一定的機動財力，在調(diào)動各方積極性上進行了積極探索。

1、國家預算的統(tǒng)一。根據(jù)地時期的財政是分散管理的，因此，新中國成立之初，我國并沒有嚴格意義上的國家預算，1949年12月2日《關(guān)于一九五零年度全國財政收支概算草案編成的報告》得以編制并通過，是共和國的第一部概算，但由于資料欠缺和經(jīng)驗不足，只能畫出一個輪廓③，為國家預算執(zhí)行提供一個基本方向。在逐漸統(tǒng)一原來分片解放區(qū)財政工作、建立財政管理機構(gòu)、探索財政概算、預算管理的基礎(chǔ)上，1951年7月20日，政務院發(fā)布了《預算決算暫行條例》。《條例》分總則、預算的編制及核定、預算的執(zhí)行、決算的編造及審定、附則5章，這是新中國成立以來第一個預算方面的正式法規(guī)。至此，新中國預算制度初步建立起來，標志著我國預算工作正式走向統(tǒng)一。預算權(quán)的統(tǒng)一為預算治理奠定了基礎(chǔ)。

2、計劃經(jīng)濟體制確立與國家“預算治理”。經(jīng)過國民經(jīng)濟恢復時期，1954年制定的第一部《憲法》在總綱中正式確定中國實行計劃經(jīng)濟。“一五”時期，中國基本建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。生產(chǎn)完全由國家下達指令性計劃來確定，人、財、物由國家統(tǒng)一調(diào)配，“整個國家仿佛是一座大工廠，企業(yè)則是一個生產(chǎn)車間。很多企業(yè)由中央部門直接管理，與所在地方?jīng)]有關(guān)系。”④這種計劃經(jīng)濟更多適用于戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)與經(jīng)濟的大規(guī)模恢復時期，對于集中力量辦大事、快速恢復和建立國民經(jīng)濟基礎(chǔ)具有重要作用，但是，計劃經(jīng)濟實施需要具備苛刻的條件，一是計劃經(jīng)濟需要掌握全部市場供給信息，二是整個社會利益向一元化傾斜。不僅要信息準確、及時、完備，而且發(fā)展動力要單一，只有中央單一指令，下級又絕對服從。實際上，因為經(jīng)濟發(fā)展常具有不可預期性，市場需求難有充分信息和技術(shù)手段準確把握，而指令性指標的存在，又使企業(yè)、地方、個人失去了勞動的積極性進而創(chuàng)造性，經(jīng)濟效率低下，日益影響著社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。

與計劃經(jīng)濟體制相適應，這個時期我國的財政模式是國家財政，預算即為國家預算，是“上下一本賬”，計劃指令只有國家一個主體，國家預算也只有國家一個主體，經(jīng)濟平衡和預算約束只在國家這個單一主體層面發(fā)揮作用，而企業(yè)、政府部門甚至地方政府都只能是國家統(tǒng)一計劃生產(chǎn)體系中的一個環(huán)節(jié)和部分，預算是與國家的指令性計劃高度契合的，或者說就是指令性計劃的有機組成部分。1953年確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財政體制，之后預算管理隨著經(jīng)濟波動、編制經(jīng)驗和技術(shù)的提升先后有不斷調(diào)整完善，如1953年提出“預算歸口管理”“預算包干制”“自留預備費，結(jié)余留用不用上繳”等重要改革方向，體現(xiàn)了一定的預算治理探索嘗試⑤。過程中雖然積極探索了利潤或收入留成的做法，給予地方和企業(yè)一定的機動財力，試圖在統(tǒng)收統(tǒng)支的集權(quán)體制下體現(xiàn)不同部門單位自主權(quán)，在調(diào)動積極性方面進行了初步的、有益的探索。但由于行政性分權(quán)的制約，統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式?jīng)]有改變，仍然是“國家核定預算，年終結(jié)余收回財政。”⑥但是，國有企業(yè)層面的剩余索取權(quán)和部門與地方的責任尚未真正觸及，利益機制沒有建立起來。

從國家層面看，預算有治理的約束要求，財政和計劃在國家綜合平衡的角度進行的宏觀調(diào)控，計劃經(jīng)濟時期強調(diào)的綜合平衡，財政平衡就是重要約束。但是由于信息把握和技術(shù)掌控的困難，約束性難以談得上，“一五”計劃期間，計劃始終處于不停地調(diào)整之中，大致在執(zhí)行到時間過半時才出臺，預算作為對指令性計劃運行的保障，也不得不伴隨著調(diào)整；但是分析“一五”計劃的政策調(diào)整，很多時候是超越了財政物質(zhì)保障能力而不得不做的調(diào)整，預算在綜合平衡方面發(fā)揮了重要治理功能。同時，各個階段、各個環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體也沒有自身獨立的利益或自身利益邊界不清晰，計劃經(jīng)濟是權(quán)力經(jīng)濟、命令經(jīng)濟，生產(chǎn)領(lǐng)域物資統(tǒng)配而生活領(lǐng)域由配額代替了選擇，各執(zhí)行主體，既無相應的資源配置的權(quán)力，也無與之相適應的責任，沒有形成現(xiàn)代治理意義上的主體和權(quán)責關(guān)系，由于經(jīng)濟體系中的部門無法追求自身獨立利益的訴求，也就談不上多元主體的問題，難以形成相應的治理關(guān)系，中觀和微觀層面難言預算治理功能的發(fā)揮。

在計劃經(jīng)濟體制下，為了調(diào)動生產(chǎn)積極性，曾在管理上做過行政性分權(quán)的嘗試，但是，由于預算是代編的，無法落實執(zhí)行單位預算平衡的責任要求，結(jié)果預算平衡的壓力層層集中，“負盈不負虧”問題是這個時期預算管理的重要難題，執(zhí)行單位既沒有壓力，也沒有責任，因而就沒有積極性，財政壓力集中到國家層面。

中微觀制度基礎(chǔ)保障不到位，預算治理就無從談起。大躍進時期的“假結(jié)余、真赤字”，也說明預算缺乏約束面管理失序的問題，就是制度的廢弛放松了對企業(yè)的經(jīng)濟核算，使“吃大鍋飯”的平均主義現(xiàn)象更加普遍化，有的地方甚至出現(xiàn)了“無賬會計”“口袋會計”，嚴重沖擊了財政、財務管理的正常秩序，是預算治理的一個教訓。包括企業(yè)在內(nèi)的治理主體的財務會計核算等制度，是規(guī)范廓定治理主體的權(quán)責邊界的制度基礎(chǔ)。

（二）改革開放到1994年的預算治理

高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，典型的特征就是統(tǒng)收統(tǒng)支，雖然有利于集中力量辦大事，但是卻影響了地方、企業(yè)、單位的生產(chǎn)積極性，社會主義制度優(yōu)越性體現(xiàn)不充分。沖破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟理論的局限，1978年十一屆三中全會確定工作重點放到經(jīng)濟建設上來，我國實行改革開放，在國家和企業(yè)的分配關(guān)系、中央和地方的財政關(guān)系方面進行了積極探索，在一定程度上調(diào)動了生產(chǎn)積極性。但是受行政性分權(quán)的限制，改革紅利有限，且稍存即逝，難以從根本上解決激勵約束問題。這個時期，預算治理的重要特點就是通過行政性分權(quán)進行了利益調(diào)節(jié)，旨在通過管控空間的調(diào)節(jié)調(diào)動各方積極性。

1、預算治理的積極探索。改革開放初期，1979年的預決算草案標志著預決算制度的全面恢復，1981年 《關(guān)于抓緊核實1980年財政收支數(shù)字的緊急通知》（1981年財政部大事記），規(guī)范了預算編制問題，1991年國務院頒布 《國家預算管理條例》，預算管理進一步優(yōu)化。在國家和企業(yè)、中央和地方財政管理不斷完善的同時，預算管理在放權(quán)讓利改革中進行積極探索。雖然預算管理不斷完善和規(guī)范，但預算治理作用并未有效發(fā)揮。

一方面，雖然通過兩步“利改稅”和“利稅分流”形成了相對規(guī)范的國家和企業(yè)分配關(guān)系，但是，企業(yè)核算制度缺乏剛性約束，比如折舊的提取、成本列支等，仍然可以在符合制度的前提下，通過利潤調(diào)節(jié)等來影響與國家的分配關(guān)系，因此，除了稅制完善，企業(yè)財政會計制度等也需要同時構(gòu)建；更有甚者，由于財政法治約束的軟化，存在大量的企業(yè)違反財經(jīng)紀律的情況，上世紀八十年代的財稅大檢查揭示的問題就是例證，制度之外，監(jiān)督管理也需要完善。

在中央和地方財政關(guān)系中，雖然相應的分灶吃飯都有明確的制度規(guī)定，但是地方政府仍然可以通過調(diào)節(jié)政府和企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)藏富于企、藏富于民等，影響政府預算進而影響央地財政關(guān)系。

在財政和部門的預算治理關(guān)系中，隨著放權(quán)讓利改革推進，對行政單位實行經(jīng)濟經(jīng)費包干制的同時，對事業(yè)單位采取預算包干制基礎(chǔ)上，探索分類預算包干體制，包括全額、差額和自收自支體制。同時，在財政困難的情況下，“沒有錢給政策”，逐漸賦予部門自我籌集建設資金的權(quán)力，雖然短期內(nèi)可減輕財政預算的壓力，使部門和地方對中央財政預算的依賴程度減輕，但是長期來看，卻是埋下了預算外侵蝕預算內(nèi)稅基的隱患，與國家和企業(yè)，中央和地方關(guān)系影響疊加，導致日后財政的“兩個比重”下降，中央的宏觀調(diào)控能力弱化，嚴重影響到財政治理的能力。

通過包干制的財政預算管理體制改革，賦予了相關(guān)部門的機動財力，并且 “行政單位實行預算包干，即按國家核定的當年預算包干使用，年終結(jié)余全部留歸單位支配，超支不補，并可以從增收節(jié)支中提取職工福利和獎金。”⑦預算包干擴大了行政單位的財權(quán)，增強了單位財務管理的責任，解決了年終突擊花錢的問題。但執(zhí)行中也暴露出一些問題，“一是包而不干，當包干合同約定的內(nèi)容面臨較大環(huán)境變化時，單位沒有其他收入來源，包干難以到位；二是形成虛假結(jié)余，結(jié)余分配流于形式，最后只剩下結(jié)余留用了。”⑧

2、預算外資金管理的逐步規(guī)范。1980年，中共中央、國務院發(fā)出《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支，反對浪費的通知》，其中明確規(guī)定：從1980年起，國家對文教、衛(wèi)生、科學、體育等行政事業(yè)單位試行“預算包干”辦法，節(jié)余留用，增收歸己，超支不補⑨，以調(diào)動努力增收節(jié)支、提高資金使用效果的積極性。一切有條件組織收入的事業(yè)單位，都要積極挖掘潛力，從擴大服務項目中合理地組織收入，以解決經(jīng)費不足的問題，促進事業(yè)發(fā)展；應用科研單位和設計單位要積極創(chuàng)造條件，改為企業(yè)化經(jīng)營，不僅不用國家的錢，還要力爭上繳利潤。

這些制度實行以后，事業(yè)單位創(chuàng)收積極性高漲，財務狀況明顯改善，并出現(xiàn)了一些企業(yè)化管理的事業(yè)單位，與企業(yè)一樣，獨立核算、自負盈虧。同時，也出現(xiàn)了一些弊病，表現(xiàn)在：一是不同單位之間、不同部門之間利益苦樂不均的現(xiàn)象，而且差距越拉越大。二是一些事業(yè)單位的營利性行為沒有遵守相應的法律法規(guī)，利用單位職權(quán)投機倒把，非法牟取利益，出現(xiàn)了不正當經(jīng)營的現(xiàn)象。

1983年財政部頒發(fā)了《預算外資金管理試行辦法》，這是第一個全國性、綜合性預算外資金管理制度，預算外資金進入了全國統(tǒng)一管理階段。1986年國務院頒布了 《關(guān)于加強預算外資金管理的通知》，再一次明確了預算外資金管理的指導思想，調(diào)動各方面積極性，使預算外資金既能滿足微觀搞活的需要，也能納入到宏觀控制之中。預算外資金納入計劃管理，包括建立預算外資金計劃、編制預算外資金年度決算、預算外資金半年執(zhí)行報表、強化管理機構(gòu)隊伍建設。財政綜合平衡的治理能力進一步提升⑩。

伴隨預算內(nèi)資金預算管理的改進，對預算外資金管理也不斷強化計劃管理，1982年的預算外收支決算是我國第一個全國預算外收支決算，包括中央和地方的比較完整的決算，對加強預算外資金管理邁出了重要一步，為領(lǐng)導和有關(guān)部門了解預算外資金的狀況，研究財政經(jīng)濟提供了可靠材料，為搞好綜合平衡提供了重要依據(jù)

二、公共財政中預算治理建構(gòu)——制度、流程重構(gòu)強化預算主體控制

治理的核心是多元共治，高度集中的計劃經(jīng)濟只有單一主體，難以形成共治格局，為了調(diào)動各方積極性，迫切需要形塑多元主體和共治格局，需要由過去行政性分權(quán)向經(jīng)濟性分權(quán)轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上重塑國家和企業(yè)、中央和地方以及財政與部門之間的關(guān)系，廓定各自權(quán)限，完善流程控制，逐步為利益機制為基礎(chǔ)的多元共治治理機制奠定基礎(chǔ)。

1992年我國實行市場經(jīng)濟體制改革，1994年我國實行稅制和分稅制財政體制改革，由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性分權(quán)，初具治理基礎(chǔ)要素。稅制改革規(guī)范了政府（國家）和市場（企業(yè)）的關(guān)系，為市場競爭奠定了公平環(huán)境基礎(chǔ)，國家和企業(yè)預算關(guān)系進一步規(guī)范，逐漸形塑市場經(jīng)濟主體；分稅制財政體制改革規(guī)范了中央和地方財政關(guān)系，依托預算治理功能的發(fā)揮，逐漸形塑了不同層級的政府主體。在收入端改革推進基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢發(fā)展，1998年提出建設公共財政框架改革后，在2000年前后，以部門預算為開始的支出端系列改革順次展開，使我國的財政管理在部門層面形成相應責任主體和主體責任。預算治理在收支兩個方面不斷完善，但是，由于計劃經(jīng)濟統(tǒng)收統(tǒng)支管理模式的影響，預算治理更多體現(xiàn)在權(quán)利廓定和流程控制方面，尚未進展到權(quán)責的匹配的程度，沒有推進到多元主體依托利益機制達到共治、善治的良性治理機制目標，這個階段的預算治理主要是著眼于財政收入權(quán)和支出權(quán)的邊界明晰和規(guī)范約束及流程控制來規(guī)范分配秩序、減少資金浪費和提升資金效率。這種基于控制的治理，常常因為信息的不對稱，使財政部門處于信息劣勢一方，處于信息優(yōu)勢的一方（部門、地方、企業(yè)）始終存在將有利于自身利益的事項最大化 （從收入權(quán)的費和債務的膨脹到規(guī)范治理以及支出的軟約束都充分可以說明），而不利于自身利益或需要資金承擔責任的事項利益最小化，財政則陷入瑣碎審批和被動背書的尷尬格局，小不能實質(zhì)參與具體項目，大沒有精力謀戰(zhàn)略規(guī)劃。

（一）預算收入規(guī)范管理

預算收入來自稅權(quán)、費權(quán)、債權(quán)、收益權(quán)四個部分，1994年的財稅改革，都是在改革開放初期上述四種收入權(quán)的恢復和改革基礎(chǔ)上展開的，預算收入治理規(guī)范也圍繞在這四個方面。

1、稅制規(guī)范和國有企業(yè)收益權(quán)管理。稅收治理功能強化。在改革開放以來放權(quán)讓利的改革過程中，通過兩步利改稅、利稅分流，使國家和企業(yè)的分配關(guān)系不斷規(guī)范化、制度化，并配之稅制改革完善，使政府與市場的治理主體和相應的治理管理有了雛形。1994年稅制改革，形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅制度，消除了過去產(chǎn)品稅等重復征稅的弊端，有效地促進了稅制的統(tǒng)一和不同市場主體之間的公平，通過稅制促進公平競爭的市場環(huán)境不斷強化；同時改革的規(guī)范化和征管的強化，稅收遵從度的提升，稅收收入方面的預算治理功能得以強化。日后稅制在不同層面圍繞稅收公平進一步深化和完善，稅收的治理功能不斷提升。

當然，稅收治理的基礎(chǔ)還依賴于企業(yè)財務會計核算制度的完善，1992年制定“兩則”（《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)財務通則》），1993 年修訂“兩法”（《會計法》和《注冊會計師法》），規(guī)范企業(yè)核算、發(fā)揮財政預算的治理功能奠定了基礎(chǔ)。

利潤收益不斷規(guī)范，治理功能發(fā)揮滯后。收益權(quán)則主要體現(xiàn)為國有企業(yè)利稅分流后的利潤上繳，1994年市場經(jīng)濟體制改革前后恰逢國企改革的解困期，很多成本依靠財政和企業(yè)自身消化，企業(yè)利潤上交未能嚴格執(zhí)行，收效甚微2008年開始建立國有資本經(jīng)營預算，國有企業(yè)利潤上繳和比例提升成為關(guān)注焦點，國家和國有企業(yè)的利潤上繳關(guān)系得以規(guī)范化。

2、收費權(quán)的清晰界定與規(guī)范管理。改革開放以來，由于中央和地方以及國家和企業(yè)的分配關(guān)系的博弈過程中，特別是后來包干制以來單位增收節(jié)支部分可以提取職工福利和獎金，將個人的物質(zhì)利益動機引入預算治理中，導致收費收入在上世紀80年代末快速膨脹，侵蝕預算內(nèi)收入的稅基，按照當時規(guī)定，收費收入屬于單位資金由單位管理，甚至導致部分單位將預算內(nèi)轉(zhuǎn)向預算外，最直接的后果就是兩個比重過低，分散了中央國家財政資金，削弱了中央宏觀調(diào)控能力。1994年財政改革首要的目標就是“振興財政”，提高“兩個比重”，追根溯源，規(guī)范預算外收費收入就是必然選項之一了。在1986年國務院《關(guān)于加強預算外資金管理的通知》對預算外資金進行嚴格界定和規(guī)范專戶管理和報送統(tǒng)計制度基礎(chǔ)上，1990年國務院發(fā)布《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，明確“收支兩條線”管理，這是中共中央、國務院首次提出“收支兩條線”概念。1993年中共中央先后轉(zhuǎn)發(fā)財政部的兩個《規(guī)定》，明確為納入預算管理的行政事業(yè)收費和專項收費納入專戶管理；同年，中紀委也有相應發(fā)文對預算外資金提出管理要求。之后不少種類的非稅收入先后納入預算管理。這個階段通過收支兩條線管理，主要治理三亂問題，減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔，規(guī)范收入分配秩序。

3、政府債務管理與地方政府性債務的膨脹。改革開放初期為了籌集建設資金就恢復了舉債權(quán)，但是由于長期思想觀念的影響，地方政府預算不能列赤字，到1998年實施積極財政政策之前，債務規(guī)模并不大。我國的預算體制要求，地方政府要秉持年度預算平衡不得列赤字，因而沒有舉債權(quán)。但是，在應對1998年和2008年兩次金融危機過程，我國實施了積極財政政策，中央財政加大國債發(fā)行，地方政府沒有舉債權(quán)，就通過地方政府融資平臺舉借政府性債務來落實中央的政策要求，導致地方政府性債務規(guī)模快速膨脹，成為2013年以后預算治理的重要內(nèi)容（后文闡述）。

（二）財政支出預算管理

在收入端管理不斷完善的同時，1998年建立公共財政框架要求提出，2000年起預算管理改革如火如荼展開。先后進行部門預算、國庫集中收付、政府采購等重要制度改革，同時適應市場經(jīng)濟要求，不斷強化政府收支分類、政府會計、財政信息化等基礎(chǔ)和技術(shù)改革，助力預算治理改革不斷深化。治理主要體現(xiàn)在建章立制過程中強化預算控制，同時不斷廓清財政和部門在預算管理中的權(quán)限，以此來形塑政府部門之間的財政治理關(guān)系，但是由于相應主體的權(quán)責界定仍不盡完善，使依托權(quán)責內(nèi)洽的治理機制尚難發(fā)揮作用，主要治理的推進就是形塑治理主體，并通過流程的完善進行預算控制。

1、部門預算改革強化了預算控制，奠定了治理基礎(chǔ)。2000年開始部門預算改革，將一個部門的所有收入和支出都按照統(tǒng)一規(guī)定的編報程序、格式、內(nèi)容和時間編成一本預算，全面反映了該部門或單位各項資金的來源、使用方向和具體使用內(nèi)容，增強了部門預算的完整性、同一性，有助于預算權(quán)的統(tǒng)一。部門預算歸口管理促進了管理的信息統(tǒng)一性和對稱性，有利于避免資金分配中的重復申報審批、交叉重復問題，有利于預算控制約束，提高資金效益。同時，部門預算改革推動了財政部門自身的改革，使財政部門得以把更多精力由應付日常追加轉(zhuǎn)到參與部門行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、項目的選擇確定以及監(jiān)督資金使用等方面，有效促進了財政監(jiān)督和管理缺位問題的解決。部門預算形成了新型的財政和業(yè)務部門的治理關(guān)系，為預算治理奠定了條件。

“兩上兩下”的預算編制流程再造，改代編預算為自編預算，確立了中央部門的預算主體地位，要求部門必須擔負起預算管理的基礎(chǔ)責任；同時預算編制的定員定額等標準化管理，有助于控制預算的人為因素；預算編制的細化、自我編制（非代編）等預算管理方式、方法的改革，以及結(jié)余資金管理和績效考評的引入，增強了預算管理的科學性，大大提高了財政資源配置效率和財政資金使用效益。為權(quán)責內(nèi)洽的預算治理機制奠定了流程和責任考核基礎(chǔ)。

2、預算執(zhí)行管理改革強化預算控制。從2001年財政國庫管理改革正式開始，到2013年我國已建立起范圍完整、操作規(guī)范、運行有效的預算執(zhí)行管理體系，包含國庫集中收付、政府采購管理、國債管理，以及國庫現(xiàn)金管理、政府會計管理和財政國庫動態(tài)監(jiān)控等多方面內(nèi)容。預算執(zhí)行管理制度和手段的創(chuàng)新，既為整體管理創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，又直接助推了行政管理改革的逐步深化，預算控制能力大幅提升。

預算執(zhí)行改革主要是國庫集中收付、政府采購和財政國庫動態(tài)監(jiān)管等，建立在國庫單一賬戶制度基礎(chǔ)上的國庫集中收付，收入集中收繳及時入庫（或?qū)簦斦Y金支付直接到供貨商或最終應款單位，消除了部門體內(nèi)循環(huán)的制度基礎(chǔ)，為國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。國庫集中收付，提高了資金支付效率，強化了動態(tài)監(jiān)管，通過流程權(quán)限的設置和通過審核，建立了自動控制機制，同時收付信息集中便利和分析管理為動態(tài)監(jiān)控提供基礎(chǔ)，也為宏觀決策提供依據(jù)；動態(tài)監(jiān)控有效地解決越權(quán)和違規(guī)支出的控制，實現(xiàn)了通過支付網(wǎng)絡的權(quán)限設置和自動報監(jiān)控，有效提升了預算治理效果。

政府采購制度，通過制度健全完善、流程再造、管采分離等，強化過程公開透明可監(jiān)管，實現(xiàn)了大宗采購的規(guī)范控制，有助于政府采購功能的實現(xiàn)和財政資金的管控，后期還有2007年開啟的公務卡改革，與政府采購制度配合，基本實現(xiàn)了公共采購信息可追溯性和支出績效的提升。

3、財政預算執(zhí)行的基礎(chǔ)和條件完善。適應市場經(jīng)濟體制改革要求，財政預算管理流程在不斷完善的基礎(chǔ)上，匹配的基礎(chǔ)性改革也需要同時推進，期間政府收支分類改革、政府會計制度改革以及財政管理信息化等改革積極推進，為預算治理功能發(fā)揮奠定了重要的基礎(chǔ)作用。

（三）預算監(jiān)督和績效管理改革

總體而言，這個階段的財政預算改革，重點是適應市場經(jīng)濟體制需要，完善各項制度，形塑各類治理主體，廓清各類主體權(quán)限；同時，通過流程再造和信息技術(shù)采用，強化預算控制，減少財政資金浪費和提升財政資金績效。但是，由于這個階段預算治理仍然是依托強化控制來實現(xiàn)管理目標的，與治理的要求還有距離，沒有形成依托利益關(guān)系為基礎(chǔ)的治理機制，導致治理主體之間的信息不對稱問題仍然存在，預算執(zhí)行主體理性地選擇對自己有利的要最大化，對自己不利的要最小化，將最終的責任壓力不斷向財政積累，最終制約國家治理現(xiàn)代化推進和國家的長治久安。相應的績效評價也主要是集中在財政資金的合規(guī)性和安全性，實質(zhì)績效效果層面評價仍不到位，而且也僅局限在一般預算中的項目支出，覆蓋不夠全面。

三、國家治理現(xiàn)代化階段與現(xiàn)代財政相適應的預算治理

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標，是建立現(xiàn)代財政制度。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，迫切需要發(fā)揮相應的治理功能。2014年新修訂的《預算法》獲得人大通過，同年推進改革深化，先后出臺政府債務管理的43號文（《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》）和預算改革的45號文 （《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》），財政治理改革迅速向縱深推進。在前期形塑治理主體的基礎(chǔ)上，開始明確主體責任和追責機制，逐漸探索形成了利益平衡的治理機制。

（一）法治建設奠定預算治理的基礎(chǔ)

財政法治伴隨著財政經(jīng)濟改革，層次不斷提升，內(nèi)容不斷充實，從缺乏立法條件授權(quán)政府代行立法預算條例的低層次，到1994年市場經(jīng)濟推進中財政基本法《預算法》的完成立法，再到2014年預算法修訂以及系列部門法的通過，財政法制建設不斷完善，法治工作不斷提升，與預算改革形成良性互動，為現(xiàn)代國家治理奠定了重要的法治基礎(chǔ)。

2014年通過的新修訂的《預算法》，開宗明義，由政府管理法變?yōu)椤肮芾碚ā保崎_了治理現(xiàn)代化改革的序幕，新修訂的《預算法》在總結(jié)過去20多年財政預算改革經(jīng)驗并上升到法律層面的基礎(chǔ)上，對未來發(fā)展預算治理提出了方向和目標，第一次明確了違反 《預算法》的相應行為和責任處理的相關(guān)條款，使預算治理完成從形式到實質(zhì)的轉(zhuǎn)變，改變了過去20年沒有因違反《預算法》而受到追責的局面。

同時，隨著預算法定和稅收法定的推進，提升法律層次，到2018年完成6個稅種的立法。

（二）收入端改革完善與治理能力提升

這個階段收入端的治理改革，主要體現(xiàn)在稅制完善與減稅降費促進經(jīng)濟治理上；國有資本經(jīng)營收益在預算框架下有序推進，上繳比例按照既定目標不斷提升；債務收入管理將在支出預算治理中闡述。稅費改革主要有：

一是增值稅改革。在1994年為了“振興財政”和防止 “投資過熱”背景下確立的生產(chǎn)型增值稅基礎(chǔ)上，2000年在振興東北老工業(yè)基地中推進增值稅轉(zhuǎn)型改革，由生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，抵扣擴圍到固定資產(chǎn)，對稅收公平和促進創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。后來從2012年結(jié)構(gòu)性減稅背景下試點營改增，最終在2016年實現(xiàn)增值稅將原營業(yè)稅范圍的覆蓋，稅制公平和避免重復征稅得到進一步強化。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革推進，增值稅通過擴大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍、降低增值稅稅率、留底退稅加大力度等，不斷減輕企業(yè)負擔，政府與市場的治理關(guān)系不斷完善。

二是所得稅改革。個人所得稅提高起征點和增加專項扣除（2019），更加有利于促進不同群體的稅收公平；企業(yè)所得稅則通過加大加計扣除、小微企業(yè)減免等政策，減輕企業(yè)負擔，促進社會公平和促進創(chuàng)新發(fā)展。

（三）預算支出管理改革

1、建立地方政府債務閉環(huán)機制。經(jīng)過地方政府落實兩次積極財政政策進行平臺等舉債融資的積累，到2013年年中審計署對地方政府性債務進行審計，規(guī)模約10.68萬億元。2014年隨著43號文和45號文出臺，地方政府債務預算管理改革拉開序幕，在2014年年底地方政府性債務甄別的基礎(chǔ)上，采取存量債務置換和新增債務的限額管理，并建立了新增地方政府債務的閉環(huán)管理機制，43號文對限額管理、地方政府一般債務和專項債務預算管理等進行了明確，先后又對債務風險預警、應急處理機制以及地方政府債務日常監(jiān)督機制、隱性債務追責及購買服務、PPP等方式中變相舉債等等出臺文件明確，形成了地方政府債務的閉環(huán)管理機制，形成舉債和承擔相關(guān)責任的治理機制，使地方從內(nèi)心里不敢違規(guī)舉債，使用好合規(guī)舉債，提升資金績效，有力地促進了經(jīng)濟財政健康、可持續(xù)發(fā)展。

2、全面預算績效管理。財政支出績效評價在2000年前后在地方就有探索嘗試，中央出臺文件則是在2007年，系列文件多規(guī)定了績效評價的要求、目標、指標設計等，對財政支出在提升合規(guī)性和安全性方面發(fā)揮了有效的促進作用。可見，已經(jīng)開展的績效評價工作局限性是明顯的，實際評價也多在合規(guī)性和安全性方面，真正績效評價不到位；評價只是對項目支出展開的，部門預算沒有整體評價，更沒有政府預算的績效評價；評價針對一般公共預算進行，沒有覆蓋政府預算體系四本預算，等等，針對這些問題，2018年 《中共中央 國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，提出全覆蓋、全方位、全過程的全面預算績效管理要求，將預算管理推上一個新的臺階。

3、積極推進財政支出方式創(chuàng)新 。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來，為了應對經(jīng)濟下行的壓力，從2015年開始，先后出臺文件提出盤活存量資金，做到統(tǒng)籌使用；同時，通過強化績效評價，促進轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立設立、評估和退出機制，并著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政資金績效。

同時，不斷創(chuàng)新財政支出方式，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，設立政府投資引導基金、支持PPP模式發(fā)展、利用政府購買服務等，不斷強化財政動員資源、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的功能。

4、地方預算管理的積極探索。2018年，廣東深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，通過部門權(quán)責配置和財政管理重心“兩轉(zhuǎn)變”、項目審批事項和預算執(zhí)行流程“兩精簡”，實現(xiàn)各方積極性和資金使用效益“兩提高”。這是我國預算治理改革的重要改革探索，對于提升財政治理能力和國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

（四）人大和政府的預算治理關(guān)系

在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，國家是一個統(tǒng)一的主體，人大和政府是有機整體的構(gòu)成部分，權(quán)責界定并不清晰。改革開放初期，為有效推進改革，人大的很多權(quán)力都授權(quán)政府履行，如稅收的立法，所以人大在預算治理中的功能并未得到有效發(fā)揮。

隨著我國市場經(jīng)濟體制的推進，政府作為治理主體的角色日益突出。這時，人大和政府在預算治理方面權(quán)責需要進一步清晰化，從全國人大財經(jīng)委的設立，再到全國人大預算工作委員會的設立，人大在預算治理中的作用日益突顯。到2014年新預算法修訂通過，人大和政府的預算治理關(guān)系進一步清晰化，政府編制執(zhí)行、人大審批的定位進一步明確，并要求強化人大在預算治理中的作用。預算審查在提交全國人大審查之前，建立預算初步審查制度，健全了人大的預算審查審批功能，能力也進一步提升。

四、未來預算治理改革的展望

黨的十八屆三中全會以來，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，財政預算治理也不斷深化，特別是在預算法修訂明確為約束和管理政府行為，地方政府債務閉環(huán)管理機制的形成等，基于多元治理主體利益關(guān)系平衡基礎(chǔ)上的共治特征明顯。但是，財政和部門之間的治理機制仍主要停留在控制與被控制的一種管理狀態(tài)，全面績效管理也只是明確了流程和形式等評價要求，對實質(zhì)性的績效評價特別是部門預算和政府預算的績效評價仍不到位，等等 ，需要在未來改革中進一步完善。

（一）深化基于政府治理的預算改革

1、財政部門和業(yè)務部門的預算治理關(guān)系。要進一步明確財政和部門、中央和地方的權(quán)責，形成權(quán)責內(nèi)洽、激勵相容的治理機制，提升各方主體的積極性和創(chuàng)造性，推動財政資金績效提升。著力聚焦厘清部門職責，優(yōu)化預算管理各環(huán)節(jié)權(quán)責劃分。將部門權(quán)責配置從原來預算管理權(quán)責交叉轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責明晰、各負其責，明確主管部門預算執(zhí)行的主體責任，并推動財政部門管理重心從全流程預算管控轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢诡A算編制和監(jiān)管，突出主責主業(yè)，負責具體組織總預算執(zhí)行，不直接參與具體項目審批等事務。通過權(quán)力優(yōu)化配置、權(quán)責清晰內(nèi)洽、績效監(jiān)管提升、激勵相容機制建立，有效地促進了財政預算治理能力的提升，改革著力推進以下幾個方面：

一是權(quán)責配置歸位，增強主體自主性。權(quán)責明確是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，為多元主體形成利益均衡的機制創(chuàng)造條件。對于財政預算編制、執(zhí)行、績效和監(jiān)督中財政和地方及部門的權(quán)責進行重大配置改革，相應權(quán)責匹配歸位。使財政部門和業(yè)務部門、省級政府和省以下政府的權(quán)責進一步明晰。優(yōu)化地方和部門權(quán)責配置，地方負責本地區(qū)的預算編制和執(zhí)行，主管部門全面負責本部門預算執(zhí)行，實現(xiàn)主體責任歸位。地方和部門具有了相對較強的自主權(quán)，并對預算結(jié)果負責，有助于提升地方和部門的自我管理和約束的積極性，有助于部門統(tǒng)籌能力的發(fā)揮和預算資金效果的提升。業(yè)務主管部門聚焦主責主業(yè)，增強自主性；財政部門才能夠“觀大勢、謀全局、抓大事”，全面提升管財用財水平，工作視野發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。財政主抓資源配置的大格局，不再參與地方和部門具體的預算執(zhí)行中的管理和調(diào)整事項，地方和部門自主權(quán)進一步提升，同時強化地方和部門對資金績效的責任，有利于強化地方和部門的自我管理的責任。

改革的重要舉措就是，財政向部門放權(quán)，省級向基層放權(quán)，在強化責任的同時，壓減省級審批具體項目，減少財政審批，賦予部門和市縣履行職責的相應自主權(quán)，在財政部門下達的支出限額內(nèi)自主確定具體項目，提升了其履行職責的積極性。為現(xiàn)代財政治理奠定了重要的基礎(chǔ)。

二是流程優(yōu)化再造，提升財政管理績效。權(quán)責配置改革必然要求流程的精簡和優(yōu)化，必然要求財政管理進行重要的流程改革和優(yōu)化。改進預算編制，實現(xiàn)從“要錢”到“做事”轉(zhuǎn)變。由“先要錢后謀事”變?yōu)椤跋戎\事后要錢”，在預算編制環(huán)節(jié)就通過提升科學性和合理性，強化論證和評審，有效促進“事”與“錢”的統(tǒng)一，提升了預算編制的科學性和執(zhí)行進度及最終效果。改革審批權(quán)責配置，提升資金管理效率。過去由財政和地方及部門共同審批的項目，改革為基本上部門自主決策，流程優(yōu)化，效率提升；加強部門和地方內(nèi)部的統(tǒng)籌和自我調(diào)節(jié)能力，提高行政效率效能；在預算調(diào)整上，由過去雙審批，改革為一定限度內(nèi)的調(diào)整，部門分管領(lǐng)導確定就行，只有超過一定限度的審批，需要財政和部門領(lǐng)導共同審批。

三是強化激勵相容，建立權(quán)責內(nèi)洽機制。權(quán)責不清，就難以追責，就難以形成相應主體的有效問責機制，相應主體自主決策、獨立承擔責任后果的機制就談不上。改革需要推進權(quán)責內(nèi)洽機制，明確主體權(quán)力和責任，誰的權(quán)力由誰自主決策，但是必須對決策和執(zhí)行的后果負責，增強各主體自我約束、自我負責的內(nèi)在機制，著力解決過去存在的激勵不相容問題，如財政全程參與預算管理陷入瑣碎的審批事務，既沒有能力和精力管理到位，卻又形式上為財政支出責任進行了背書，導致相應的結(jié)果無法精準追究；再如，過去業(yè)務主管部門習慣于“報大數(shù)”，然后與財政部門“談判”，等財政部門“砍一刀”，拿到錢后再組織研究“分錢”，存在“謀事不實”、“謀事”與“要錢”嚴重脫節(jié)的問題，等等。通過上述問題解決，有助于地方和部門在資金管理上眼睛向外到眼睛向內(nèi)的轉(zhuǎn)變，部門增強自主權(quán)后，預算安排確定后，地方和部門有助于增強自身的統(tǒng)籌謀劃，挖掘內(nèi)部潛力解決問題，避免中途增加事項，并通過各種談判形成對財政倒逼的格局。

四是預算管理方式改革，助力實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。改進預算管理方式，對地方的放權(quán)，推廣“大專項+任務清單”模式，對部門的放權(quán)，采取類似順德實行的“封套預算”的模式，財政部門管理重心從“管全程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軆深^”，使財政部門有精力強化財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用的發(fā)揮，重點做好國家或地方大政方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的落實，抓大事、謀大局，努力做好事與錢的統(tǒng)一；對于地方和部門而言，有助于釋放地方和部門中間執(zhí)行環(huán)節(jié)的能動性，切實提升財政預算治理的能力。切實促進財政部門“以審代管”“全程參與”的預算管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢邔颉薄翱冃颉焙汀皹藴蕦颉薄?/p>

2、完善人大和政府的財政治理關(guān)系。首先，立法審批權(quán)限全部回歸人大，完善財政部門預算編制、執(zhí)行和績效及監(jiān)督與人大預算審查、批準的分工治理關(guān)系，形成相互促進、相互制約的良性治理關(guān)系。

其次，進一步強化人大的預算審查職能和機構(gòu)能力建設，健全參與式預算等人民訴求的反映機制，切實提升人大在預算管理中的作用。

（二）進一步深化全面預算績效管理

2018年國務院出臺《意見》，提出全覆蓋、全方位、全過程的全面預算績效管理要求，對全方位、全過程、全覆蓋提出了技術(shù)和流程上的要求，但就實質(zhì)評價而言，多在合規(guī)性和安全性方面，真正績效評價不到位；就評價內(nèi)容而言，項目評價相對具體，但是部門預算，特別是政府預算如何評價，尚無具體指導意見，當然政府預算的評價，需要在國家治理現(xiàn)代化的高度來認識和評價，這又取決于國家治理現(xiàn)代化和財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用的發(fā)揮，等等，這些都需要在下一步改革中漸次明確，以有利于全面預算績效管理改革推向深入。

（三）健全財政法制建設

與財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱相匹配，財政法制層面也需要提升，需要在憲法層面的高階立法中加以明確，政府間關(guān)系法等相關(guān)法律也有待出臺；目前預算法修訂已經(jīng)完成，但實施條例仍未出來；稅收法定要求，相關(guān)稅種完成立法，等等，財政法制亟待完善，為預算治理深化奠定法治基礎(chǔ)。

（四）強化現(xiàn)代科技管理基礎(chǔ)的利用

一是加強信息手段監(jiān)管，依托“數(shù)字政府”建設全省一體化信息平臺，實現(xiàn)全省預算管理動態(tài)聯(lián)網(wǎng)

注釋：

①《有困難，有辦法，有希望》（1949年12月2日），《毛澤東文集》第六卷，第24頁。

② 《財政工作的六條方針》 （1954年1月13日），《鄧小平文選》第一卷，第193頁。

③謝旭人 《中國財政60年（上卷）》，經(jīng)濟科學出版社，2009年，第 57-58頁。

④蘇東斌 《當代中國經(jīng)濟思想史斷錄》，社會科學文獻出版社，2009年，第069頁。

⑤鄧小平 《財政工作的六條方針》（1954年1月13日），《鄧小平文選》第一卷，第193-195頁。

⑥王丙乾 《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第294頁。

⑦王丙乾 《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第293-294頁。

⑧王丙乾 《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009，第294頁。

⑨王丙乾 《中國財政60年回顧與思考》，中國財政經(jīng)濟出版社，2009，第326頁。

⑩謝旭人 《中國財政60年（上卷）》，經(jīng)濟科學出版社，2009年，第 545-546頁。