遙感科研衛星領域推進政府與社會資本合作思路研究

文|盧曉軍 北京理工大學信息與電子學院

一、引言

2014年11月，國務院印發了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設，鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，提供市場化、專業化服務。2015年10月，國家發展改革委、財政部、國防科工局聯合發布了《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃（2015-2025年）》（以下簡稱空基規劃），提出促進多元化投資和產業化應用，支持民間資本投資衛星研制和系統建設。2016年10月，國防科工局和國家發展改革委聯合印發了《關于加快推進“一帶一路”空間信息走廊建設與應用的指導意見》，明確支持以企業為主體、市場為導向的商業航天發展新模式，通過政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）等多種模式鼓勵社會和國際商業投資建設商業衛星和技術試驗衛星，鼓勵社會資本參與具有市場價值的高分辨率對地觀測衛星等空間基礎設施建設與運營服務，培養具有國際競爭力的衛星運營服務公司。為推進落實空基規劃，積極創新財政投資模式，開展航天PPP項目試點具有十分重要的意義。本文以典型的高分辨率光學衛星為研究對象，所得成果也可以應用于搭載了合成孔徑雷達（SAR）載荷、高光譜載荷、激光載荷等的新型科研衛星工程。

二、國外發展情況分析

從國際航天發展趨勢看，以應用為導向，軍民商結合發展航天，已成為世界各主要航天國家的重要共識和一致行動[1]。美國、歐盟通過不斷完善空間政策，采用社會資本參與為主、政府投資引導為輔的發展模式，大力推動空間活動與應用的商業化、產業化發展，形成了技術創新能力強、產業規模大、市場機制靈活的發展格局[2]。

針對準經營性遙感衛星項目，國外一般采用政府大訂單采購服務和公私伙伴合營兩種模式[3]。美國和法國采用的是政府大訂單采購服務模式。美國多次以預付費方式支持商業遙感衛星公司投資建設新型衛星，政府既在衛星研制和發射方面給與指導和幫助，又是衛星運行的優先滿足方和最大用戶，例如，美國數字地球公司（Digital Globe）營業收入的70%以上來自于美國政府和軍方需求。法國國家空間研究中心（CNES）主持研制并發射了SPOT系列1～5衛星，由視寶公司（Spot Image）負責運營管理，視寶公司實現自主盈利后自行投資建設并發射了SPOT－6、7等衛星，每年可從法國國家空間研究中心獲得一筆可觀的衛星運行補貼，其70%以上的收入來自國防和政府用戶。德國和加拿大采用的是公私伙伴合營模式。德國快眼公司（Rapid Eye）在德國航空航天中心（DLR）的支持下，采用PPP模式運營RapidEye衛星星座，80%資金來自于私人企業。加拿大航天局（CSA）1998年與麥克唐納-德特威勒聯合公司（MDA）以PPP模式啟動了1m分辨率雷達衛星－2（RadarSat－2）項目，加拿大航天局出資約80%（4億美元），主要負責衛星研制發射，MDA公司出資約20%（0.9億美元）主要負責衛星管理運行和數據分發銷售。

三、國內發展情況分析

近年來，我國遙感衛星應用產業迅速發展，遙感應用由行業化應用向大眾化應用發展，衛星遙感應用產業顯示出勃勃生機，國家已經出臺了積極開放的數據政策，將積極培育擴大應用范圍，大力促進遙感數據商業化發展。在遙感衛星領域，已有北京二十一世紀空間技術應用股份有限公司、長光衛星技術有限公司、中國四維測繪技術有限公司等采用商業化投資與運作模式發射了商業遙感衛星，初步具備了衛星運行管理、遙感數據處理、高級產品服務等能力[4]。

我國航天發展長期以來以國家計劃為主，尚未建立起適應市場發展需求的衛星研制、發射、管控和運營模式。我國遙感科研衛星一直采用政府投入、公益使用的模式，資金渠道來源單一，投入力度難以滿足需求，亟需尋求更廣泛的資金支持產業發展。遙感衛星仍局限于行業應用，空間信息產品規模化生產、業務化應用、社會化服務程度低，社會大眾對空間數據與信息服務的認知度不高，既不知道如何獲取上述技術與服務，又不清楚如何應用，導致衛星綜合應用效能未得到充分發揮，需要借助市場化的推廣與普及手段，促進空間信息消費。

四、政府與社會資本合作的思路

1.必要性分析

從財政角度來看，PPP模式可以緩解財政支出壓力，提高財政資金使用效率。政府通過項目未來運營收入和適當補貼，“撬動”社會資本參與項目全生命周期建設與運營，可以拓寬航天建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，減少國家財政投入，形成多元化、可持續的資金投入機制；同時有利于激發市場活力和創造力，拓寬社會資本發展空間，進一步提升民用空間基礎設施公共服務的效率與質量。

從政府角度來看，PPP模式可以促進政府的市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，提高公共服務效率與質量，提高公共產品供給效率。以往我國遙感衛星建設和數據應用主要依靠政府投資建設和主導應用，在激發大眾應用活力和拓展市場等方面存在短板，PPP模式有利于充分發揮市場配置資源的作用，調動更多參與主體的積極性，推動優質空間信息和服務產品在更廣范圍、更大程度上得到應用，創造更多經濟和社會價值。借鑒國際上政企合作發展商業遙感衛星的成功經驗，利益共享、風險共擔、優勢互補，有利于民用航天市場化、商業化、規模化和國際化發展。

從企業角度來看，PPP模式通過授予特許經營權，使社會資本可以進入運載火箭發射、衛星運營服務等空間基礎設施領域，大幅度拓寬了社會資本的發展空間。

從行業角度來看，PPP模式有利于推動航天產業升級及商業航天發展。引入競爭機制，由項目公司擇優選取衛星研制、發射服務提供商，實行供應鏈的競爭性采購，倒逼我國衛星研制與發射企業優化方案設計、提升衛星性能、縮短研制周期，進而帶動航天技術水平、質量性能、成本價格、研制模式等的全面提升，統籌國家利益和商業利益，推動航天產業轉型升級，促進我國遙感衛星產業的平衡、健康、可持續發展。

2.項目運作方式比選

依據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，高分多模衛星可以定位為準經營性項目，可通過政府授予經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進，建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

BOT模式是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。BOT模式運行程序包括：確立項目階段—招投標—成立項目公司—項目融資—項目建設—項目運營管理—項目移交。

BOO模式由BOT模式演變而來，BOO模式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責的項目運作方式。BOO模式運行程序包括：確立項目階段—招投標—成立項目公司—項目融資—項目建設—項目運營管理。該模式下必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

考慮到我國遙感產業商業化水平較低，科研遙感衛星數據市場需求不夠清晰，遙感數據政策、政府采購服務政策等尚不明確，針對我國科研衛星的研制發射現狀，現階段直接采取政府大訂單采購服務模式推進難度較大，宜采用PPP模式，由政府負責遙感科研衛星工程的研制、建設和發射，由社會資本負責租賃衛星使用權并完成衛星數據產品的分發服務。

3.投融資結構設計

借鑒德國RapidEye衛星星座、TerraSAR－X衛星、加拿大RadarSat衛星等PPP項目的成功經驗，將整個任務分為衛星建設發射任務和衛星運營服務任務。

衛星建設發射任務包括遙感科研衛星的研制建設和發射測控，主要包括衛星系統、運載火箭系統、發射場系統、測控系統等系統的研制建設，主要由中央財政資金負責，按現行民用航天投資模式開展。項目公司與衛星監管方簽訂衛星使用權有償租賃協議，并一次性支付衛星壽命期內的衛星租賃使用費，補足建設投資缺口。

衛星運營服務任務包括遙感科研衛星項目的地面系統改擴建及衛星運營服務，由社會資金負責，通過招標、談判等過程確定社會投資者，由社會投資者有償租賃衛星資產，獨立負責完成衛星運營、服務等工作。經營期滿后將衛星及其數據產品完好、無償地移交給國家指定機構。

衛星建設發射任務采用轉讓—運營—移交（TOT）模式，衛星運營服務任務則采用BOT模式，二者合成為一個典型的BOT模式。

4.項目回報機制

政府方回報機制。政府通過向項目公司提供衛星使用權，要求項目公司在約定范圍內免費向衛星主用戶提供符合項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及政府所需的公益運營維護服務（符合績效要求的公共服務）。

社會資本方回報機制。社會資本方主要通過商業化手段向境內用戶分發銷售境內遙感數據及其高級產品和服務、向用戶分發銷售境外遙感數據及其高級產品和服務等方式收回其社會投資。經備案或批準后，可在經營期內開展商業冠名等活動。

5.采購方式選擇

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種方式。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。依據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等文件要求，對于技術復雜或者性質特殊不能確定詳細規格或者具體要求的，市場競爭不充分的科研項目，可以采取邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式開展。

考慮到項目政策邊界條件尚不完備、項目收益和回報難以準確測算、高分辨率遙感數據涉及國家安全等因素，建議遙感科研衛星項目采取競爭性磋商采購辦法開展。

五、結束語

本文對政府與社會資本合作的思路進行了必要性分析，比選了項目運作方式，設計了投融資結構和項目回報機制，選擇了項目采購方式，所提研究成果可以拓寬空間基礎設施建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，進一步促進政府的市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，提高公共服務的效率與質量。