縣域土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善探析

摘 要： 隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、城市的快速發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃會(huì)與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，為了實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)性與權(quán)威性，需要對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和完善。文章基于海安縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善編制項(xiàng)目，對(duì)縣域土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善進(jìn)行探討，以期為現(xiàn)代合理的土地利用規(guī)劃編制與完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 縣域;土地利用總體規(guī)劃;調(diào)整;完善

一、 引言

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，土地是生產(chǎn)、生活、生態(tài)的重要因素，土地的利用要適度、合理、科學(xué)，最高效的發(fā)揮土地的利用效果。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃不能與現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)，不同程度影響到了地方的發(fā)展，為此文章對(duì)縣域土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善進(jìn)行探析。

二、項(xiàng)目概況

2017年1月，海安縣國(guó)土資源局委托南京博源規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司

進(jìn)行海安縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善編制工作。該項(xiàng)目規(guī)劃范圍為海安縣行政轄區(qū)所有土地，區(qū)域土地總面積為1183.57平方千米。該項(xiàng)目中的規(guī)劃調(diào)整完善基期年為2014年，規(guī)劃調(diào)整期限是2015至2020年。項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整完善利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)選擇2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》進(jìn)行規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)換所得。

三、 規(guī)劃調(diào)整完善的必要性分析

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)提供指導(dǎo)的文件，是進(jìn)行耕地保護(hù)落實(shí)、用地集約和節(jié)約的關(guān)鍵手段，也是規(guī)劃建設(shè)土地利用、土地用途管制的依據(jù)條件。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，交通能源、城鎮(zhèn)建設(shè)、行政區(qū)域劃分等基礎(chǔ)設(shè)施在投入力度上得到提升，經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃之間的關(guān)系不再能保持協(xié)調(diào)。因村鎮(zhèn)發(fā)展用地、重點(diǎn)項(xiàng)目用地在需求的估量中存在前瞻性差、農(nóng)田規(guī)劃布局合理性差等問(wèn)題明顯，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容與戰(zhàn)略用地需求存在較大的差異，導(dǎo)致用地矛盾更為突出。尤其在建設(shè)用地、二次土地調(diào)查中明確的耕地與原規(guī)劃編制產(chǎn)生了極大改變，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容與發(fā)展需要、實(shí)際狀況產(chǎn)生了不相適應(yīng)、協(xié)調(diào)的問(wèn)題，對(duì)于規(guī)劃?rùn)?quán)威性造成影響，也使地方發(fā)展受到不同程度影響，因此需要開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整和完善。

四、 縣域土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善實(shí)施

（一）控制指標(biāo)調(diào)整與分解

在進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整完善工作中，指標(biāo)的調(diào)整和分解是其中的重難點(diǎn)。在進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整與分解中，要保證指標(biāo)落到實(shí)處，可以與地區(qū)發(fā)展需要相適應(yīng)，該行政區(qū)新增建設(shè)用地能夠達(dá)成各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)用地需求。該項(xiàng)目中進(jìn)行控制指標(biāo)的調(diào)整與分解，是從土地的實(shí)際利用狀況出發(fā)，采取因素法與測(cè)算法兩種方法得到了總體規(guī)劃控制指標(biāo)初步的分解結(jié)果，同時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況以及未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略做出了相應(yīng)的調(diào)整，具體如表1所示。

因素指標(biāo)分解法先是進(jìn)行多個(gè)影響因素選擇，并進(jìn)行影響因素指標(biāo)分解體系構(gòu)建，使用特爾菲法進(jìn)行因素權(quán)重賦予，最后得到影響因素的具體值，使用加權(quán)平均法進(jìn)行各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)中占據(jù)的份額，再根據(jù)份額分配指標(biāo)權(quán)重。按照海安縣現(xiàn)實(shí)條件，因素法測(cè)算的有新增建設(shè)用地總量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等指標(biāo)。測(cè)算法以當(dāng)?shù)匾?guī)劃數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在上級(jí)有明確指標(biāo)限制要求下展開(kāi)的測(cè)算方法。按照海安縣的現(xiàn)實(shí)條件，使用測(cè)算法的指標(biāo)主要有城鎮(zhèn)工礦、城鄉(xiāng)建設(shè)、全部建設(shè)用地、劃定村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、交通水利和其他用地的規(guī)模、耕地保有量等。

通過(guò)該項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整，總量指標(biāo)中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)、林地面積較原規(guī)劃下達(dá)目標(biāo)更低，其他如園地面積、建設(shè)用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、交通等工程用地規(guī)模都有所增加。由于地理位置因素，該地區(qū)耕地面積規(guī)模相對(duì)固定，牧草林面積無(wú)。相較于原目標(biāo)，本次用地規(guī)劃中增加了增量指標(biāo)，主要含有新增建設(shè)用地582.14公頃、增建設(shè)用地占用農(nóng)地494.82公頃、新增建設(shè)用地占用耕地366.75公頃、土地整治補(bǔ)充耕地義務(wù)366.75公頃。效率指標(biāo)較原目標(biāo)有所增加，原目標(biāo)設(shè)計(jì)為100.10，規(guī)劃調(diào)整后增加49.90，但相較2014年減少7.74。其他指標(biāo)主要含有新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模以及規(guī)劃流量指標(biāo)，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到413.01公頃，規(guī)劃流量指標(biāo)達(dá)到1333.33公頃。

（二）優(yōu)化國(guó)土空間布局

在進(jìn)行用地格局的優(yōu)化中，要將生活、生產(chǎn)、生態(tài)的空間理念作為基礎(chǔ)，以此使城鄉(xiāng)的土地規(guī)劃體系更為完善，各個(gè)區(qū)域主導(dǎo)功能更為明確，從而使產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展、城市發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等區(qū)塊的布局具有海安縣自身的空間特色，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、住宅、農(nóng)業(yè)向著集中化發(fā)展。具有功能差異的區(qū)域，要進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的控制，探索城市的開(kāi)發(fā)邊界，對(duì)城市形態(tài)、布局進(jìn)行優(yōu)化，城市建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行控制，大力展開(kāi)建設(shè)用地潛力的挖掘，促使建設(shè)用地的在利用效率上得到提升，同時(shí)也要有效預(yù)防城市過(guò)度擴(kuò)張的情況發(fā)生。

（三）規(guī)劃調(diào)整完善方案可行性評(píng)價(jià)

1. 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃依據(jù)

在該項(xiàng)目中，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)選擇的是國(guó)家2014年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，其他使用資料則是海安縣統(tǒng)計(jì)局、主管部門所提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)、最新的調(diào)查資料，資料的真實(shí)可靠能夠得到保證。在該規(guī)劃調(diào)整完善中，將我國(guó)有關(guān)政策及法律法規(guī)、南通市國(guó)土資源局所規(guī)定的土地利用規(guī)劃控制指標(biāo)作為相應(yīng)的依據(jù)，同時(shí)與海安縣城市總體規(guī)劃、交通規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接，因此在規(guī)劃依據(jù)上充分、明確。

2. 規(guī)劃目標(biāo)及用地布局合理性

在整體的規(guī)劃方案中，對(duì)于指標(biāo)分解是以合理化土地利用、落實(shí)耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的原則為基礎(chǔ)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹保護(hù)與開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)的總體原則，對(duì)重大民生項(xiàng)目提供保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提，選擇重點(diǎn)突出、系統(tǒng)分析、綜合平衡的方式進(jìn)行耕地保護(hù)制度落實(shí)，對(duì)于地方糧食安全提供保障。部門間用地矛盾合理進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決，建設(shè)用地指標(biāo)配置要嚴(yán)格進(jìn)行控制，對(duì)于水利及交通等項(xiàng)目用地要優(yōu)先保障，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目篩選要進(jìn)行翔實(shí)的考察、多次的協(xié)調(diào)，保證整體布局、規(guī)劃具有良好的指導(dǎo)性、動(dòng)態(tài)性、可行性與科學(xué)性。

3. 規(guī)劃控制指標(biāo)可行性

該項(xiàng)目中的規(guī)劃方案是將生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全等要求、城市規(guī)劃的銜接作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)目前耕地保護(hù)形勢(shì)起到良好、積極的效果，既能夠?qū)Ω刭Y源進(jìn)行保護(hù)，又可以經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要進(jìn)行滿足。對(duì)于規(guī)劃中用地變化趨勢(shì)進(jìn)行了反應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的土地需求改變也同樣可以適應(yīng)，因此規(guī)劃方案可行。

4. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性與城市開(kāi)發(fā)邊界劃定

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，特色產(chǎn)業(yè)擴(kuò)容和轉(zhuǎn)型發(fā)展、新型城鎮(zhèn)發(fā)展，要求土地資源做出結(jié)構(gòu)、功能、布局上的調(diào)整。該項(xiàng)目中開(kāi)展的規(guī)劃完善、調(diào)整，對(duì)新增用地優(yōu)先進(jìn)行重大的項(xiàng)目、工程需要，并對(duì)重點(diǎn)區(qū)域用地需求進(jìn)行重點(diǎn)考量，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)其用地需求進(jìn)行保證。利用自然地物邊界、線型基礎(chǔ)設(shè)施綜合進(jìn)行可城市開(kāi)發(fā)邊界的確認(rèn)，促使城市發(fā)展更為多元，更利于開(kāi)展用地布局優(yōu)化。

五、 結(jié)語(yǔ)

文章以海安縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善編制項(xiàng)目為例，探討了縣域土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，通過(guò)對(duì)控制指標(biāo)的調(diào)整與完善，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)化，促使土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)性與權(quán)威性得到保障，為縣域土地利用規(guī)劃調(diào)整提供有效參考。

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作者簡(jiǎn)介：? 馮長(zhǎng)委，博源規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司南京分公司。