陜西省集體林地流轉主要影響因素研究

杜 菲

(陜西省公共資源交易中心，陜西 西安 710075)

1 引言

為確保集體林權流轉順暢,避免“亂象”, 國家林業局出臺《關于規范集體林權流轉市場運行的意見》。《意見》中從界定流轉林權范圍、把握林權流轉原則、規范林權流轉秩序、嚴格林權流入方資格條件、完善林權流轉服務、強化流轉合同管理、加強林權流轉用途監督等9個方面進一步明確了集體林權流轉市場運行規范。《意見》的出臺為各地區探索林權流轉發展模式提供了必要依據，為集體林地流轉劃定了紅線，結合《意見》陜西省積極探索集體林地“三權分置”的模式，進一步推動了集體林地經營權流轉，有效盤活集體林地資源，推動了集體林地規模化發展，但在發展過程中也存在著一些問題需要分析，應結合實踐經驗和相關政策對集體林地經營權流轉的相關問題進一步做好解釋工作[1]。

2 陜西省林權流轉現狀及“三權分置”探索

2.1 陜西省林權流轉現狀

陜西省集體林地流轉工作一直在有條不紊的進行，各地區根據實際情況開展了集體林地流轉工作的探索，取得了一系列的成果，通過集體林權流轉，不僅使流轉林地農戶手中的林權變了現，解決了農民發展林業資金問題，也為集體林業的規模化經營奠定了基礎，實現了集體林地各利益方的共贏。根據數據統計，陜西省累計已流轉林地1416.7萬畝，占集體林地總面積的9.6%，其中主體改革中大戶承包流轉1054.7萬畝；林改后流轉4.4萬宗，329萬畝，流轉金額4.4億元；林權抵押貸款面積33萬畝，貸款金額14.3億多元。

陜西省林權流轉發展過程中，非常注重林權流轉各利益方的保護，因此在集體林地流轉過程中，主要有以下幾個特征：首先，集體林權流轉時間在現有政策基礎上，選擇中長期為主，其目的是更好的保護集體林地流轉后經營者的利益，目前陜西省的集體林地流轉期間在30年以上的占63.3%，30年以下的占36.7%；其次，集體林地流轉主要是以規模化經營的企業為主，而流出方主要是農民承包地為主，有利于盤活集體林地的存量，提升經營效果。陜西省流出方中農民承包林地占51.8%，村組集體林地占43.3%，大戶承包林地占3.1%，企業承包林地占1.8%。林權流入方主要以企業為主。其中：企業占83.2%，大戶8.6%，農民8.2%。最后，陜西省集體林地的流轉主要是轉讓、出租和轉包為主，其中轉讓集體林地面積占39.8%，出租占35.1%，轉包占19.6%，入股等其他形式占5.5%。從林地數形來看，大部分都是商品林，公益林占比較少，全省流轉商品林面積占83.1%，公益林占16.9%[2]。

2.2 林地三權分置探索

陜西省集體林地流轉過程中在寧陜縣積極開展了林地“三權分置”試點工作。三權分置試點的推出目的是為進一步優化資源配置，盤活林地經營權，將林權用好、用活、用出效益。具體來說，三權分置的集體林地流轉過程中 ，就是更好的分置集體經濟組織林地所有權、林農承包權、林地經營權這三權，根據林地流轉各利益方的訴求進行明確，主要是做好經營權的保護。具體來說，有土地部門通過給符合條件的經營者頒發《林地經營權證》，對流轉的林地經營權進行確權，讓林地經營權流轉有了“身份證”，其利益可以得到很好的保護，解決承包方的后顧之憂，讓林地變成流動資本。而且從發展實際來看，集體林地轉入方的經營主要是以綠色產業為主，這些項目都需要一個長期的過程才能獲取收益，因此給予承包企業和個人進行經營權的確認，可以更好保護流入方的利益[3]。

3 集體林地流轉主要影響因素研究

陜西集體林地流轉主要影響因素研究主要是解決如何看待“轉讓”這種林權流轉形式，做好相關問題的解釋工作。集體林地流轉過程中，要妥善解決轉出方和轉入方的合法利益，并在法律框架中進行，在具體探索時遇到空白領域，應堅持試點先行的原則，逐步探索和完善集體林地流轉的方案。

3.1 處理好集體林地流轉與森林資源保護的關系

現行的資源保護管理法律法規不是建立在分類經營的基礎之上，各項管理制度如采伐制度等還停留在舊有的框架內，客觀上給林權流轉帶不利影響。相關的配套法規政策滯后，缺乏規范的具體操作行政法規，致使林權流轉操作不規范，而且在森林資產評估方面各地方是以地方評估標準為主，具有很強的自由度，導致森林資源資產評估不高，存在森林資產流失的情況。而且在具體實踐當中，除了部分流轉合同依法進行了公證以外，有的沒有依法實行公開，有的發包時沒有依法召開群眾大會或代表大會，有的合同條款不完備甚至是沒有書面合同；甚至在實體內容上存在違法現象，有的超出法律規定的流轉范圍實行流轉，或者超出法律規定的權限等。從長遠來看，已出臺的有關政策法規不能滿足林權流轉工作需要。

3.2 做好農戶林地經營權流轉后的保障

集體林地流出方主要是以農戶為主，農戶轉出林地以后會失去經營權，終止原有承包關系，農戶缺少安身立命的依靠，容易出現各類社會問題，因此集體林地流轉過程中涉及到農戶林權轉讓必須要堅持謹慎性原則，逐步進行探索。從法律法規來看，根據《農村體地承包法》的相關規定，采取轉讓方式流轉的，應經發包方同意。這是因為：農戶經家庭承包方式取得的林地承包經營權，具有生活保障性質，轉讓林地承包經營權，使得原有承包關系終止，也就是農戶失去了土地。所以，規定應當經發包方同意，確保農戶必須有穩定的非農職業或有穩定的收入來源。同時發包方與受讓方應確定新的承包關系，特別是將承包經營權轉讓給本集體經濟組織外的單位或個人，需要了解受讓方是否符合法律規定的主體資格和具有承包經營林業的能力，確保承包經營義務的履行。總體來看，農戶林地經營權流出前必須要確保農戶有一定的穩定收入，同時確保經營權流出后，流出土地嚴格按照發包是的規劃進行執行，防止出現毀約情況。

3.3 林地家庭承包經營權在流轉中的保護

林地家庭承包經營權在流轉過程中的保護非常重要，林地家庭承包經營權后由于家庭總體能力相對比較弱，經營權一旦出現爭議容易造成家庭承包經營權的損失，因此林權流轉過程中應注重對林地家庭承包經營權的保護工作。具體來說，首先是承包期間，發包方不會應各種情況而回收土地，包括承包人死亡，承包人變動集體經濟組織的分析或合并等情況。其次是承包期間，承包方脫離農村戶口，轉為城鎮戶口時，原來的承包經營權不受損害，應繼續對林地經營權進行承包。

3.4 有效解決因管護造成森林資源破壞的承包山問題

林權流轉后，如果承包方不能很好的管護造成森林資源的破壞，甚至造成環境污染等問題，村集體是否可以收回林區需要具體問題具體進行分析，在實際工作中，承包者未按照合同約定，管護不力導致承包林地上林木被嚴重破壞的，屬于違約行為，具體處理方法應根據合同約定執行，對違法法律問題交由相關部門進行處理，具體可以分為以下幾個情況：①如果是屬于農戶家庭承包，且合同未到期的，則重在教育和對集體利益進行賠償，不宜收回承包山。②如果是屬于招標、拍賣、公開協商方式承包的，應按合同約定處理。③上述違反法律法規規定的應依法追究法律責任。

3.5 充分理解和掌握林權流轉的基本原則

在實際工作和操作中：按照“流不流轉是農民的事，轉多轉少是市場的事，規不規范是政府的事”的要求規范林權流轉，不得把林權流轉指標作為評判集體林權制度改革是否成功的標準，不得將流轉作為工作政績，更不得把促成流轉作為招商引資優惠條件強行推動，確保林權流轉嚴格按照有關法律法規和中央的政策進行。

4 結語

林地“三權分置”試點，采用對集體經濟組織林地所有權、林農承包權、林地經營權這三權進行分置的方法，在發展的過程中取得了非常好的流轉效果，集體林地利益各方的權利都得到了進一步明確，產權清晰、承包權、經營權清晰，但在發展的過程中還需要做好相關問題的解釋和分析，進一步在實踐中完善“三權分置”。