大連市城鎮化質量提升過程土地保障措施研究

劉小鈺

(大連市城鄉規劃測繪地理信息事務服務中心，遼寧 大連 116001)

1 引言

城鎮化是人類社會發展的客觀趨勢，是社會主義現代化的必由之路，是推進區域統籌協調發展的有力支撐。城鎮化的發展既包括數量的發展，也包括質量的發展，城鎮化數量和質量起頭并進才能促進城鎮化的協調發展。按照城鎮化的發展規律，城鎮化70%時，基本實現現代化，城鎮化50%時，城市發展矛盾凸顯。根據大連市2017年國民經濟和社會發展計劃，2015年大連市城鎮化水平達到75%，但大連還處于城市發展矛盾凸顯的階段，離基本實現現代化還有較大差距，這說明大連市城鎮化質量和數量沒有實現同步發展。大連市正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，只有按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，才能走出一條切合大連實際高質量的城鎮化發展道路，才能在遼寧乃至東北地區率先步入跨越發展、全面振興的新階段。土地作為城鎮化質量發展的載體，為破解提升城鎮化質量過程中土地保障的難題，提高城鎮化質量提升中的保障作用，促進大連市城鎮化數量和質量的協調發展，開展該項研究。

2 大連城鎮化質量提升過程土地保障現狀及問題分析

2.1 土地保障模式單一

不管是金州以南的中心城區、還是外圍先導區、北部小城市和邊遠小城鎮，土地保障均以供應新增建設用地為主，并未考慮各區域經濟社會發展階段特點、產業構成、人口分布以及土地利用現狀等情況，而實行差別化的土地保障模式。

2.2 土地供應結構不太合理

從“十二五”期間土地供應內部結構來看，房地產用地占供應總量的28%；工礦倉儲用地占供應總量的26%；公共管理用地占供應總量的15%；交通運輸用地占供應總量的31%；其他用地占供應總量的0.4%。公共管理用地和其他用地所占比例較少，土地供應結構不太合理。

從產業用地的供應總量情況來看，傳統類產業用地供應占90%以上，戰略性新興產業用地供應不到10%[1]。除長興島經濟區、花園口經濟區和普灣新區有少量的戰略性新興產業用地供應外，其他大部分地區都以傳統類產業用地供應為主。

2.3 部分土地批后但無法正常供應

部分土地雖然已通過審批，但在供應環節卻無法正常供應，比如由于因征地拆遷難、城市規劃未確定或調整以及林地等原因造成無法供地，在一定程度上影響部分項目落地。

2.4 交通、環保和公共服務設施類項目用地難

由于交通、環保和公共服務設施類項目對用地選址有特殊要求，且在項目建設前期項目名稱不確定，項目用地規模和具體空間位置需要立項后才能明確，因此這種項目無法納入到土地利用總體規劃中，致使這類項目用地難，影響了項目的順利實施[2]。

3 提升大連城鎮化發展質量的土地保障措施

3.1 實行差別化的土地保障模式

3.1.1 中心城區：用地以內部挖潛為主

中心城區是大連市的政治中心、經濟中心、文化中心、金融、商務、會展中心，經濟規模和人口規模高度集聚，基礎設施和公共服務設施相對比較完善，存量建設用地占到土地總面積的38%，還需適度保障城市生態用地需求，新增建設用地的空間極其有限，在這種背景下，以挖潛存量建設用地找發展的新空間，積極推進城鎮低效用地的再開發，加大盤活批而未供土地，積極推進廢棄工礦地復墾，以存量建設用地的盤活利用推動產業結構的轉型升級[3]。

3.1.2 外圍先導區：適度保障新增

長興島經濟區、花園口經濟區、普灣新區是大連市開放先導區，也是大連市新的城市中心，承接大連主城區城市功能和產業向北轉移。在提升城鎮化質量過程中，要鼓勵其積極發展支撐產業，對其發展新興戰略性產業、先進制造業以及生產性服務產業所需的新增用地需求，在符合規劃和節約集約利用土地的前提下，要全力給予保障[4]。

3.1.3 北部小城市：新增和挖潛并存

普蘭店區、瓦房店市和莊河市是大連市二級城市[5]，相比中心城區來說，其交通、環保、醫療、教育以及公共服務設施水平相差較大，未來幾年還需加大固定資產投資，推動基礎設施和公共服務設施的建設，勢必增加對新增建設用地的需求。同時還需要留住本地人口，且承接中心城區的人口轉移，還需新增一定量的住宅用地。普蘭店區、瓦房店市和莊河市的老城區存在部分城鎮低效用地、批而未供用地以及廢棄工礦地等，在適度保障其新增建設用地的基礎上，還需加大其老城區存量建設用地的挖潛，實現新增供給和存量挖潛并舉的用地保障模式[6]。

3.1.4 邊遠小城鎮：重點保障特色產業用地

邊遠鄉鎮結合自身的特點，加快編制特色小城鎮發展規劃，并做好與土地利用總體規劃、城鄉規劃、村鎮建設規劃、林地保護利用規劃、生態環境保護規劃等相關規劃的銜接，實現“多規合一”，推進邊遠鄉鎮一張藍圖干到底[7]。支持邊遠鄉鎮發展特色產業可從3個方面保障土地：一是鼓勵農民依托周邊資源，利用原有宅基地改建或者直接改變用途搞農村特色二、三產業等；二是利用設施農用地搞集觀光、采摘等多種經營于一體的旅游經營；三是對依托現有風景名勝旅游區，開發參與型、度假型、文化附加值高的鄉村旅游項目，對其項目及其相配套的道路、停車場、道路等新增用地應給予保障。

3.2 促進土地供應結構的合理化

通過土地管理政策的改革，增加交通、環保和公共服務設施類項目用地符合規劃的彈性，同時通過審批制度改革，簡化交通、環保和公共服務設施類項目用地的程序，在一定程度上解決交通、環保和公共服務設施類項目用地難得問題，適當提高交通、環保和公共服務設施類項目用地的供應比例。通過土地管理政策的改革，對新興戰略性產業用地實行優惠政策，鼓勵新興戰略性產業發展，提高新興戰略性產業用地的比例[8]，降低傳統類產業用地的供應比例，促進全市土地供應結構的合理化[9]。

3.3 項目用地加強與相關規劃銜接

在編制交通、環保和公共服務設施類項目專項規劃時，使其與城市建設、市政基礎設施建設、公共服務設施建設等規劃相銜接，尤其要將交通、環保和公共服務設施類項目用地建設規模和布局納入到土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中，優先保障交通、環保和公共服務設施類項目用地需求[10]。