論項目管理專業機構在國家科技計劃項目監督評估中的作用與定位

吳艷，高棟

（工業和信息化部產業發展促進中心，北京 100846）

根據《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發〔2014〕64 號），政府各部門不再直接管理具體項目，而是由專業機構開展項目管理，對實現任務目標負責。項目管理專業機構（以下簡稱“專業機構”）在國家科技體制改革的浪潮中應運而生。2015-09 以來，科技部高技術研究發展中心等7 家單位按照國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯席會議的要求，全面開展改建工作，并承擔國家科技重大專項、國家重點研發計劃等科技項目管理工作。

“有決策、有選擇就要有評估，有授權、有委托就要有監管”，監督評估是促進國家科技計劃項目科學、有序、高效推進的制度保證[1]。根據《科技部關于印發〈科技監督和評估體系建設工作方案〉的通知》（國科發政〔2016〕79 號），監督評估主體包括科技部和財政部、有關部門和地方、項目管理專業機構以及項目承擔單位等。由于監督評估主體多，項目監督的主要對象是項目承擔單位，項目監督的主要內容是項目執行情況和資金使用情況，實踐中容易出現多頭管理、重復檢查，甚至給科研人員增加負擔的情況。本文從分析項目管理專業機構的特點入手，探討其在國家科技計劃項目監督評估中的作用與定位。

1 項目管理專業機構的特點

根據科技部于2016 年發布的《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》（國科發創〔2016〕70 號），科技部代表國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯席會議與專業機構簽訂任務委托協議書，專業機構依據國家有關規定和管理任務委托協議，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等，對項目進行全過程管理，履行有關職責。政府管理部門與專業機構均參與監督檢查和驗收，因此需要把握并分清政府和專業機構的職責分工，劃清工作界面。前者聚焦于戰略研究、年度計劃、專項科研任務完成以及環境建設、政策制訂等，后者專注于跟蹤監測、績效評估、產業化影響評價等。

專業機構是從事國家科技計劃項目管理的專業機構，其特點對項目監督評估具有直接影響，包括以下幾點。

1.1 服務對象具有多層次性

專業機構提供項目管理專業服務的對象包括國家科技計劃管理委托部門、項目（課題）承擔單位、項目（課題）參與單位，以及科研人員、咨詢專家、社會公眾等，這就造就了監督評估層級多、內容多的特征。

1.2 項目管理目標具有戰略性和責任性

專業機構從事國家科技計劃項目管理的目標在于支撐科技發展，推動創新驅動，項目目標管理要對國家科技計劃項目的目標完成負責。監督評估作為項目管理的重要組成部分，對促進科技計劃項目的組織實施和高效執行具有重要意義。

1.3 項目管理具有全流程性

從專項發布指南的支撐，到組織立項、過程管理、動態調整、績效評估、成果運用等全過程，都有專業機構參與管理。監督評估工作覆蓋項目管理全流程，包括事前、事中、事后三個階段，事前階段需防范項目管理工作之前的風險，事中階段需有效監督項目管理工作開展過程，事后階段需評估項目管理工作結束后的綜合績效[2]。

1.4 專業機構組織建設具有專業性和動態性

專業機構從2015 年開始改建，歷時3 年，到2017 年改建評估，再到下一階段完善成熟。科技監督與評估體系是個有機的整體，需要全方位建設才能發揮其在科技計劃管理中的作用，在開展科技監督與評估工作前，需要逐步建設，并在具體管理工作中，不斷發現不足，完善體系建設[3]。

2 專業機構在國家科技計劃項目監督評估中的定位

《科技部 財政部關于印發〈中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定〉的通知》（國科發政〔2015〕471 號），主要從監督角度明確了科技計劃監督和管理的剛性要求。《科技部 財政部 發展改革委關于印發〈科技評估工作規定（試行）〉的通知》（國科發政〔2016〕382 號）注重評估與監督的區別和聯系，監督重點解決“對和錯”的問題，而評估則重點解決“好和差”的問題，既要發揮評估的決策咨詢作用，也要將評估作為監督的手段[4]。

監督評估以科技管理法律法規和政策為依據，主要包括《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》等科技改革文件，《國務院辦公廳關于進一步加強政府督促檢查工作的意見》《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》等加強事中事后監管相關文件，以及《國家科技重大專項（民口）管理規定》《國家重點研發計劃管理暫行辦法》《國家重點研發計劃項目中期檢查工作規范（試行）》等科技計劃項目管理方面的規范性文件。評估方法應當根據評估對象和需求來確定，一般包括專家咨詢、指標評價、調研座談、文獻計量、案例研究、現場檢查、例會、科技報告、中期檢查、年度檢查、督查督導、抽查、績效評估評價、審計、受理申訴、委托第三方評估等。

從監督目的上看，專業機構開展項目監督評估工作是為了規范專業機構承擔的國家科技計劃項目（課題）過程管理風險評估工作，發揮項目（課題）承擔單位在國家科技計劃項目管理中的組織、協調、服務和監督作用，提升財政資金使用效益，保障項目順利實施。可以看出，國家科技計劃項目監督評估是咨詢性質的，而不是問責性質的，是為改善管理服務的，而不是實施懲罰的。對項目進行監督評估是為了把握實施進度，以推進專項的實施進程；不斷總結成功經驗，發現問題和潛在風險；服務決策管理，保證專項的執行質量；強化目標導向，保障目標的順利完成。

3 專業機構項目監督評估的內容

根據《科技監督和評估體系建設工作方案》《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》和《科技評估工作規定（試行）》，項目管理專業機構主要負責相關項目任務執行和資金使用過程管理和監督。對國家科技計劃項目監督評估，專業機構應重點關注項目承擔單位法人管理責任制落實、科研任務實施進展、任務合同書執行、人才隊伍管理、經費執行等方面。

對科研任務實施進展的監督評估主要從以下三個方面著手：①項目執行與承擔單位發展戰略匹配情況，包括單位在項目（課題）方向上的業務是否有戰略調整、項目（課題）任務的執行是否與立項時的目標一致、項目（課題）與上下游項目（課題）的承繼關系，是否發揮了作用等；②項目的成果產出及應用，既包括專項實施的直接產出，如技術突破、知識產權、新產品或新工藝、人才培養等，也包括科研成果的應用、示范場景是否明確，與成果需求方是否進行溝通、明確了用戶需求，用戶需求如何在研制過程中體現等；③項目的成效與影響，成效是指直接應用取得的結果（應達成專項階段目標），影響是指應用各項產出帶來的廣泛或長期的間接結果，包括預期或未預期的（應達成專項最終目標）。

《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》要求項目承擔單位要強化法人責任，切實履行在項目申請、組織實施、驗收和科研資金使用等方面的管理職責，加強支撐服務條件建設，提高管理能力和服務水平。針對法人管理責任制落實，專業機構在監督評估中應重點檢查項目承擔單位的資源配置與使用、科研環境、條件落實情況，承擔單位的項目（課題）管理機構、職責及所開展工作情況；項目承擔單位執行的內部控制制度，包括科研、財務、經費、成果、人員、采購和績效等；項目承擔單位的風險防控體系建設情況，包括承擔單位風險應對策略、項目風險防控措施和廉政風險防控措施等；項目承擔單位之間的組織協調、溝通情況，包括牽頭承擔單位對項目（課題）執行情況和資金使用情況的監督檢查、團隊考評情況；項目承擔單位對項目文檔、合同、資料和固定資產的管理情況；項目承擔單位的公開公示情況，包括項目承擔單位在單位內部公開項目立項、主要項目合作單位、主要研究人員、科研資金使用、大型儀器設備購置以及項目研究成果等。

4 監督評估與綜合績效評價

科技部辦公廳于2018 年底印發了《國家重點研發計劃項目綜合績效評價工作規范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號），規定國家重點研發計劃項目實施期滿后，項目管理專業機構應立即啟動綜合績效評價工作，綜合績效評價重點包括項目（課題）任務完成情況和經費管理使用情況等方面。《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）規定，由項目管理專業機構嚴格依據任務書在項目實施期末進行一次性綜合績效評價，不再分別開展單獨的財務驗收和技術驗收。也就是說，原有的驗收工作不再開展，取而代之的是綜合績效評價。綜合績效評價與監督評估如何區分呢？綜合績效評價工作規范是在監督評估相關文件之后出臺的，按照國發〔2018〕25 號文件、《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》文件精神制訂，著力于推進科技領域“放管服”改革，在監督上做“減法”，在服務上做“加法”，給科研人員松綁減負，調動科研人員積極性。因此，綜合績效評價應是監督評估的一種形式，屬于事后監督和績效評估評價類別。

科技監督評估體系的建立完善不僅是完成新一輪國家科技計劃管理改革的主要環節，也是促進科技計劃和專項科學、有序、高效推進的制度保證，更是完善科技治理體系的重要支撐[5]。實踐中，監督評估有時需要第三方機構的支撐，引入第三方進行科技評價，使評價過程和結果具有更高的透明度和更強的公信力[6]。由于涉及科技管理部門、監督評估組織者、項目承擔單位、咨詢專家、監督評估方，甚至社會公眾等諸多主體，專業機構應建立決策、執行、監督三位一體、互相協調又相互制約的新型科技管理模式，把監督評估作為專業機構建設的重要任務，貫穿國家科技計劃項目管理全過程推進實施，綜合運用“制度+合同+技術”的手段，在開展項目管理過程中的各個階段做到事前有預案、事中有監督、事后有考核。