基于財政體制下PPP 項目存在問題的研究

龍躍江

（貴州大學土木工程學院，貴州 貴陽 550025）

PPP 是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP 不僅是一種融資手段，而且是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

隨著我國城鎮化建設進程的不斷加快，以及國家戰略“一帶一路”的實施，城鎮化進程的推進，大眾對公共基礎建設的要求越來越高，相關職能部門對于為大眾提供更多的公共物品的壓力越來越大，PPP 模式在公共基礎設施建設中的作用彰顯得更明顯。本文基于國家財政體制，通過從中央到地方財政部相關文件的分析，對PPP 項目存在的問題進行深入研究，為今后PPP 模式的運用以及推廣提供借鑒[1-2]。

1 我國歷年PPP 項目的政策文件

1995 年，發布了《關于以BOT 方式吸收外商投資有關問題的通知》。2001 年至2005 年，先后印發《促進和引導民間投資的若干意見》，《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，《市政公用事業特許經營管理辦法》。

2010 年，國務院印發了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。2013 年，國務院批轉發展改革委《關于2013 年深化經濟體制改革重點工作的意見》，同年印發了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》。2014 年，國務院印發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，以及財政部印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。

2015 年至2017 年相繼發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，《PPP 項目資產證券化產品實施專人專崗備案通知》，《中國保監會關于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》，國務院法制辦聯合發改委、財政部起草《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《條例》”）。

2 我國PPP 項目政策文件分析

從1995 年到2002 年期間PPP 模式以外資參與的BOT模式為主，通過給予個別公司以特許經營權限試點運營，不過政府并沒有全面推行這種模式。

從2003 年政府開始鼓勵社會資本、外國資本以多種形式參與市政公用設施的建設；到2005 年開始允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域。社會資本也通過PPP 模式參與到高速公路、地鐵等交通基礎設施項目以及大型體育場館等項目中。

2009 年以來城市基礎設施等公共產品和服務的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔，項目的運作方式以政府委托代建、BT 模式為主。2010 年國家開始鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施等領域，但各方反應一般。

從2011 年至2014 年，政府開始為民間投資創造良好的環境，清理有礙競爭的不良分子，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入、民間資本，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，允許非國有資本參股入國有資本，允許社會資本參與城市基礎設施的投資和運營，允許已建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營、管理，促進政府與社會資本合作模式，健全工作機制，規范管理，強化政策保障。

從2015 年至今，我國開始注重PPP 項目的規范化和立法進程，使得PPP 項目在中國公共基礎建設項目方面變得更加的成熟[3-5]。

3 案例分析

“鳥巢”是我國首個運用PPP 模式并由社會資本投資建設和運營的大型體育場館項目。項目總投資31.39 億元，總占地面積21 公頃，建筑面積25.8 萬平方米。“鳥巢”項目最終由中信集團公司等四家國內外企業組成的中信聯合體建設。項目總投資中，中信聯合體出資42%，北京市國有資產經營公司代表市政府出資58%。雙方以中外合資經營方式組建項目公司―國家體育場有限責任公司，負責“鳥巢”的投資、融資、建設和運營管理等全生命周期的工作。

不過“鳥巢”項目的PPP 模式很快就失敗了。北京奧運會結束后不到一年，北京市政府與中信聯合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對項目公司進行了股份制公司改造：北京市政府（授權的投資機構） 持有的58%股份改為公司股權，主導“鳥巢”的經營管理工作并承擔相應責任。中信聯合體成員持有其余42%的股權，放棄30年特許經營權，改為獲得永久股東身份。國家體育場有限責任公司董事長、總經理等公司高層由北京市國資委派任。這標志著“鳥巢”變成了一個典型意義的規范運作的中外合資經營公司，而非嚴格意義上的PPP 項目（公司）。

4 結語

PPP 模式成功與否，與國家政策導向，社會資本方選擇的運營方，項目建設方案以及后期的商業運營要求，項目建設過程中是否出現了重大設計變更以及當地商業運營模式等有重要關系。