省直屬國有林場森林資源抵押擔保的約束機制缺陷

蔣凡 石榮勝 黃壽昌

摘要：從國有林場外部和內部的約束機制缺陷角度分析了省直屬國有林場森林資源抵押貸款行為。外部約束機制缺陷，主要從國家層面相關法律制度、省級林業行政主管部門、省財政部門、省國資部門、借貸銀行等約束主體進行分析;內部約束機制缺陷，主要從國有林場場長的責任目標制度失靈和場辦企業法人治理結構不完善等角度進行分析。由于國有林場缺乏來自內部和外部的共同約束，導致國有林場順利通過了對場辦企業向銀行貸款提供抵押擔保。在此基礎上提出了國有林場森林資源約束機制缺陷改善的政策建議。

關鍵詞：國有林場;約束機制缺陷;森林資源;抵押貸款

中圖分類號：F302.2 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0220-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.044 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： The mortgage loan behavior of forest resources in state-owned forest farms was analyzed from the angle of the defect of the external and internal restraint mechanism. The defects of the external restraint mechanism were mainly analyzed from the relevant legal system at the national level， the provincial forestry administrative departments， the provincial financial departments， the provincial state-owned capital departments， and the lending banks. The defects of internal restraint mechanism were mainly analyzed from the point of view of failure of liability target system and imperfect management structure of enterprise corporate. Due to the lack of internal and external constraints of state-owned forest farms， state-owned forest farms have successfully provided mortgage guarantees to on-site enterprises to bank loans. On the basis of this，some suggestions on improving the limitation mechanism of state-owned forest resources were put forward.

Key words： state-owned forest farms; limitation mechanism defect; forest resources; mortgage loans

在官員晉升激勵制度和財政分權制度的共同作用下，中央政府曾一度將GDP增長率作為各級官員職位晉升選拔的主要考核指標，而逐級放大的“壓力型”政府管理體制最終促使國有林場場長追求短期政績。為了在短期內建立政績，提升國有林場的GDP增長率，國有林場場長會動用一切行政力量和經濟資源支持政績。而國有林場辦企業是非常符合短期內見效益的投資項目或經濟措施。首先，辦企業可以短期內使該國有林場的收入有一個大的飛躍。其次，通過結合國有林場的資源優勢或利用國家相關政策辦企業，容易得到國有林場職工的支持。如利用豐富的木材資源辦木材加工廠，開發利用靠近城市的土地資源辦房地產公司，或者利用國家迫切發展林下經濟政策創辦養殖公司。

隨著國有林場辦企業的規模越來越大，由于林場辦的國有企業在生產過程中管理方式落后、經驗不足、產業重復建設、產品競爭力低下，造成場辦企業經營效率低下，持續虧損，入不敷出。在出現虧損時，場辦企業不斷地向國有林場求助以彌補虧損。為了維持場辦企業的正常運營，持續為國有林場創造收入業績，而不至于破產倒閉影響國有林場場長的政績，國有林場不得不持續對場辦企業向銀行貸款提供抵押擔保來維持場辦企業的運營。而國有林場通常采用森林資源，主要是林地使用權和林木所有權等森林資源，通過抵押擔保獲取銀行貸款，以維持場辦企業的運營。

這些抵押擔保貸款使國有林場形成了巨額或有負債，這種或有負債已經成為威脅國有林場金融風險和林區穩定的重要因素。國有林場為什么會持續對場辦企業向銀行貸款提供抵押擔保來維持場辦企業的運營，而無視帶來的金融風險？本研究將試圖從約束機制理論視角構建一個解釋性框架，來分析問題產生的原因。

1 ?約束機制缺陷的理論基礎

人們的行為往往會受到多種方式的約束。約束一般分為外部約束和內部約束。外部約束包括以下幾個層次：第一，法律條款形成的約束，主要是由法律法規設定相應的權利和義務，并以制裁為后盾，強制性地約束人們的行為;第二，上下級直接管理與被管理關系形成的約束，主要是通過建立一系列的管理制度對其進行監督約束;第三，由利益關系形成的制約約束。內部約束是指人們預期會承擔某種責任而對自我行為進行的約束。

一個強有力的約束機制取決于約束主體對約束客體的約束意愿和約束能力的強弱。只有當約束主體對約束客體的約束意愿和約束能力都較強時，這個約束機制才會有效[1];如果約束主體的約束能力較強而約束意愿較弱，或者約束意愿較強但約束能力較弱，或者兩者均較弱，這樣均難以形成有效的約束機制。因此，本研究的約束機制缺陷是指某種約束機制的約束能力較弱或者約束意愿較弱，或者兩者皆較弱，從而使約束主體未能對約束客體的行為進行有效約束。

2 ?基于約束機制缺陷角度分析國有林場森林資源抵押貸款

在中國，可以對省直屬國有林場通過森林資源資產抵押擔保行為進行約束的主體包括相關的國務院行政主管部門、省級林業行政主管部門、省級財政部門、省級國資部門、借貸銀行、國有林場及場辦企業等。在場辦企業持續虧損的情況下，國有林場仍然繼續為場辦企業貸款提供抵押擔保，說明在制度層面上給該行為創造了非常強的再生性和穩定性。

2.1 ?國有林場外部的約束機制缺陷

2.1.1 ?國家層面有關國有林場森林資源抵押擔保的法律制度約束存在沖突 ?目前在國家層面，允許國有林場將其國有森林資源資產進行抵押的法律制度僅見于《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。該辦法的第六條、第七條、第八條和第二十一條分別規定：各級財政部門按規定權限審批本級事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等事項;事業單位的主管部門審核本部門所屬的事業單位利用國有資產對外投資、出借、出租和擔保等事項;事業單位負責辦理本單位對外投資、出借、出租和擔保等事項的報批手續;事業單位負責本單位用于對外投資、出借、出租和擔保資產的保值增值;事業單位利用國有資產對外投資、出借、出租和擔保等應當進行必要的可行性論證，并向主管部門提出申請，經審核同意后，報同級財政部門審核批準。可見該《暫行辦法》對事業單位制定了比較完善的國有資產抵押擔保制度。

曾經允許國有林場抵押國有森林資源資產，但現已經廢止的法律制度有《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》（以下簡稱《登記辦法》）。該《登記辦法》第三條明確規定：可用于抵押的森林資源資產為商品林中的森林、林木和林地使用權。但該《登記辦法》于2016年廢止。

目前中國在國家層面不允許國有林場將其國有森林資源資產抵押的法律制度見于《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）、《國家林業局關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》（以下簡稱《改革意見》）和《國有林場管理辦法》等文件。其中《擔保法》第九條規定：以公益為目的的社會性團體、事業單位不得為保證人;《改革意見》第四條規定：嚴禁國有林場森林資源流轉，各省級林業行政主管部門要嚴格執行《國家林業局關于進一步加強森林資源管理促進和保障集體林權制度改革的通知》所要求的在國家層面尚未出臺國有森林、林木和林地使用權流轉的具體辦法之前，不得審批流轉國有林場森林資源的規定;在國有林場改革期間，不得以籌集改革資金等為理由將國有林場森林資源對外抵押、擔保、合資合作、作價入股、租賃或轉讓，防止國有林場森林資源資產流失。《國有林場管理辦法》第三十五條規定：國有林場不得以其經營的國有森林資源資產為其他單位和個人提供任何形式的擔保。可見，上述三份規范性文件明確禁止國有林場將其國有森林資源資產進行抵押貸款。

雖然國家層面在國有森林資源資產不可以抵押的法律法規文件數量更多，層次更高，但因為存在國有森林資源資產可以抵押的法律制度，特別是在《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》沒有廢止以前，國有林場場長更能找出理由將國有林場森林資源資產進行抵押擔保為場辦企業籌資。由于法律制度是否允許國有森林資源抵押貸款以及國有林場逾期無力償還銀行借款時司法程序如何操作沒有明確統一的立法與適用規則，從而給國有林場場長留下空子。因此，國家層面在國有林場森林資源資產抵押擔保的法律法規存在制度缺陷。

可見，國家層面的法律法規對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束意愿雖然較強，但由于法律法規存在沖突，導致約束能力較弱。

2.1.2 ?省級林業行政主管部門對國有林場森林資源抵押擔保的約束機制缺陷 ?在中國現行的行政管理體制中，省級林業行政主管部門和省直屬國有林場有著明顯的同構性，即它們都面臨著相似的制度環境和考核激勵制度。因此，省級林業行政主管部門同樣受到上級對GDP增長率考核為手段的職位晉升激勵機制約束，也存在著追求短期政績的動機[2]。此外，省級林業行政主管部門除了超越本級部門的預算約束來實現短期政績目標以外，還可以要求直屬國有林場官員做出短期政績，甚至鼓勵直屬國有林場官員制造短期政績工程，因為直屬國有林場的政績也是省級林業行政主管部門政績的一部分。因此，省級林業行政主管部門對其直屬國有林場場長的短期政績工程行為往往默許甚至鼓勵。

一旦使這種默許劫取預算外資源的行為具有了合法性，國有林場場長與省級林業行政主管部門官員的激勵目標一致，便產生了強大而穩定的組織保護屏障，大大削弱了制度設計上所預期的約束能力。其結果是，這種行政管理體制中常常出現共振現象，即省級林業行政主管部門不斷下達經濟目標指令，國有林場場長不斷創造各種短期政績迎合，上下級追求短期政績的行為互為強化[3]。

可見，省級林業行政主管部門對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱。

2.1.3 ?省財政部門和省國資部門對國有林場森林資源抵押擔保的約束機制缺陷 ?長期以來，省級財政部門、省級國資部門對國有林場場辦企業中的國有資產的管理職責和管理邊界劃分尚不清晰。如何監管，監管哪些方面，采用哪些程序監管，依據哪些法律規定等均不明確，一定程度上影響了場辦企業健康有序發展。《事業單位國有資產管理暫行辦法》第五十六條規定：事業單位創辦的具有法人資格的企業，由同級財政部門按照企業國有資產監督管理的有關規定實施監督管理。但在實際工作中，財政部門對國有林場場辦企業的管理僅僅停留在設立時的審批、產權的登記、年度財務報表的上報等簡單層面上，對場辦企業經營業績的績效考核、國有資產保值增值目標的考核、經營管理人員的獎懲等制度均未落到實處[4]。此外，《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）第十一條規定：國有資產監督管理機構可根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人的職責;同時，各級地方人民政府根據需要也可以授權其他部門或者機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。《企業國有資產法》界定了國資委的管理范圍為本級人民政府授權并履行出資人職責的企業，但對國資委履行出資人職責以外的國有企業，由政府哪個部門監管并未做明確規定;目前，國資委僅對國有林場場辦企業開展國有資產產權登記和年度資產統計工作。

可見，省級財政部門和省級國資部門對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束意愿和約束能力均較弱。

2.1.4 ?借貸銀行對國有林場森林資源抵押擔保的約束機制缺陷 ?從當前中國的國有林場管理體制來看，國有林場可視為地方政府的社會服務組織機構，不存在破產制度。因此，即便是場辦企業過度負債而不能償還，國有林場抵押擔保所欠債務時，可以期待地方政府為之償還債務。在這種“國有林場不可能破產”的預期下，國有林場的信用較高。對金融機構來說，與一般企業融資項目比較，國有林場辦企業的投資項目風險較低，收益卻基本等同于甚至高于同期市場利率，這使得在國有林場抵押擔保的情況下，借款給場辦企業變得非常有利可圖[5]。國有林場對借貸銀行的抵押擔保，使得借貸銀行因道德風險行為所產生的各種風險轉嫁給了國有林場。這種借貸銀行的風險外部化，扭曲了借貸銀行的激勵機制，導致其采取各種敗德行為和消極行為，而使借貸銀行對國有林場森林資源資產抵押擔保的約束機制缺陷[6]。主要表現為：①借貸銀行嚴格審查貸款項目的消極性。Berglof等[7]認為，如果銀行對貸款項目認真審查，將會使銀行避免貸款給一些風險較高的項目，這將提高融資項目中好項目的比例，降低整個銀行體系中的信貸風險。而如果國有林場對借貸銀行給場辦企業貸款給予抵押擔保的情況下，那么借貸銀行就會放松對實施項目審查以篩選出好項目、淘汰掉壞項目。因此，在國有林場為場辦企業提供抵押擔保的情況下，導致了借貸銀行的消極性。②借貸銀行的過度放款。借貸銀行往往認為這種貸款對象實際就是國有林場，與一般企業和個人貸款不同，若出現風險責任也在國有林場，由于國有林場有國有森林資源作為貸款抵押擔保，且國有林場目前沒有破產的案例，對銀行家來講風險和責任不大[8]。在這種“理性思維”的指導下，銀行不惜降低貸款條件和降低貸款利率將貸款達成，形成過度放款。

可見，借貸銀行對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。

2.2 ?國有林場內部的約束機制缺陷

2.2.1 ?國有林場場長的責任目標制度失靈 ?國有林場場長的責任目標制度失靈導致對國有森林資源資產抵押擔保的約束機制缺陷。在國有林場場長的責任目標實施中，應強調權、責、利三位一體的制度安排。這三者對于國有林場場長職位來說應該整合融為一體，即國有林場場長可以有職有權，場長決策所產生的利益為其領導的單位所獲得，而其必須承擔決策錯誤所造成的損失：如果對國有森林資源資產抵押擔保導致國有林場大量或有負債，在硬預算約束的條件下，國有林場場長應受到相應懲罰。但在現有的國有林場管理體制中，權、責、利三者存在分離，甚至在一些條件下這種分離成為必然：國有林場場長所擁有的“權”使得他會盡快上馬政績工程，為自己的短期政績發出有效信號，然而此舉所獲得的“利”可能是私人性的;隨著國有林場場長職位流動速度的加快，國有林場場長在這個職位上的任職時間進一步縮短，“短期任職”的預期，意味著當國有林場森林資源資產抵押擔保的問題最終暴露時，原來的場長已經離開了這個職位，不必承擔決策錯誤的責任[7]。因此，國有林場場長的“權”“責”與“利”在動態過程中分離了，這些對國有林場森林資源資產抵押擔保所產生問題的“責”不會歸咎到他個人頭上。從這個角度來看，國有林場場長的責任目標制度失靈了。

可見，國有林場場長對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱。

2.2.2 ?場辦企業法人治理結構不完善 ?場辦企業法人治理結構不完善，導致對國有林場森林資源資產抵押擔保的約束機制缺陷。場辦企業雖然已按照公司的章程建立了由董事會、股東會、監事會及經理層的企業法人治理結構，但在場辦企業實際運行中，各個管理層的職責劃分不清，董事會、股東會、監事會形同虛設、管理缺位，導致監督不力。主要表現在：一是場辦企業受國有林場干預過多。國有林場對場辦企業的行政干預過多，場辦企業難以走向市場。二是國有林場內部派管理人員作為場辦企業兼職董事，且所占比例較大。來自國有林場的董事會成員代表了林場的意志，場辦企業董事會民主決策機制難以發揮作用，大大削弱了董事會的作用。三是經理層全部由國有林場指派，難以對經理層形成有效的約束。場辦企業的法人治理結構不完善，嚴重影響了場辦企業的內部自我監督和制衡機制，進而影響場辦企業對不斷貸款的潛在風險的約束，導致對國有林場森林資源資產抵押擔保的約束機制缺陷。

可見，場辦企業對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。

3 ?約束機制缺陷導致國有林場順利通過森林資源抵押擔保

綜上所述，國家層面的法律法規對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束意愿較強，但約束能力較弱;省級林業行政主管部門對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱;省級財政部門和省級國資部門對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束意愿和約束能力均較弱;借貸銀行對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。因此，來自國有林場外部的約束機制存在缺陷，難以對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款形成有效的約束。

國有林場場長對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力較強，但約束意愿較弱;場辦企業對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款的約束能力和約束意愿均較弱。因此，來自國有林場內部的約束機制也存在缺陷，難以對國有林場森林資源資產抵押擔保貸款形成有效的約束。

來自國有林場外部的約束機制和國有林場內部的約束機制均存在缺陷的情況下，國有林場森林資源抵押貸款難以形成有效約束，導致國有林場順利通過對場辦企業向銀行貸款提供抵押擔保。

4 ?國有林場森林資源約束機制缺陷改善的政策建議

4.1 ?完善中國國有林場森林資源抵押擔保相關法律制度

中國迫切需要完善國有林場森林資源抵押擔保相關的法律制度。建議以《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國物權法》及相關金融法規為上位法，針對森林資源資產抵押貸款現狀，從規范市場主體、調整市場交易關系、維護市場秩序、加強宏觀調控、監管和服務等方面考慮，由國家制定森林資源資產抵押貸款法律法規，并修訂相關的法律法規[9]。

4.2 ?完善國有林場的績效考核制度

公平公正、科學合理的績效考核制度，能有力推動中國國有林場在管理方式和經營理念等方面的轉變，以調動廣大職工的工作積極性，激發國有林場活力，促進國有林場持續健康發展。因此，應深入貫徹落實《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，進一步完善干部考核評價機制。一是國有林場績效考核不能簡單以GDP論英雄。不能僅僅把GDP及增長率作為考核評價國有林場官員政績的主要指標，應從制度層面糾正單純以GDP及增長速度評定政績的偏向，引導國有林場官員樹立正確的政績觀，把官員主要精力引導到轉變工作方式、調整產業結構、促進國有林場改革上來。二是國有林場績效考核不能搞GDP排名。上級行政管理部門不能單純以GDP及增長率來衡量國有林場的發展成效，也不能簡單以GDP及增長率排名評定國有林場領導班子的政績。三是要加強對國有林場債務狀況的考核。應把國有林場負債作為政績考核的重要指標，防止官員急于求成，盲目舉債搞“政績工程”。

4.3 ?完善國有林場場長責任目標制度

首先，要提升國有林場官員的社會責任意識。要從國有林場官員在債務舉借、債務使用和債務償還行為上，更多地從個人利益最大化轉向社會利益最大化，從而在思想上改變國有林場官員的利益觀念。其次，要遏制國有林場官員利益行為的消極侵蝕。一是要徹底轉變國有林場債務的“政績”觀念，包括國有林場債務支出產生的經濟效應、產生的后期責任和風險等社會利益范疇內的評判標準都要納入政績考核范圍;二是嚴懲國有林場債務的尋租行為，針對國有林場債務違規和違法行為給予嚴厲懲罰，對其他國有林場官員給予警戒，以打消國有林場官員追求尋租利益的傾向。再次，要消除國有林場官員責任轉移預期。國有林場官員之所以不履行債務管理責任，是因為其已經預期到債務責任能夠向下屆領導班子轉移。因此，要實現國有林場官員自覺履行債務管理責任，應盡可能消除這種基于個人利益行為的責任轉移預期，強化國有林場官員承擔債務責任的獨立性，弱化基于下屆領導班子負責的責任轉移預期，不因國有林場官員升遷或更換而消除[10]。

4.4 ?完善國有林場場辦企業法人治理結構

公司法人治理結構實質上是執行機構、決策機構和權力機構三者之間相互制衡的關系。完善國有林場場辦企業法人治理結構，應通過場辦企業董事會、監事會、管理層所構成的內部治理來實現。首先，規范董事會的職能。董事會在公司法人治理結構中一般處于核心地位。一方面，董事會是場辦企業股東利益的忠實代表;另一方面，董事會負責場辦企業的重大決策，是推動企業內部加強管理、促進改革、提高效益的有力保障。因此，首先應規范董事會的職能。其次，有效發揮監事會職能。場辦企業應高度重視監事會，完善監事會機構，強化監事會的監督職能，賦予監事會對董事、經理罷免的提案權、獨立調查權、董事會列席權和對董事的質詢權。再次，完善場辦企業經理層的激勵機制。對場辦企業經理層，采取多種方式探索中長期激勵機制，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。通過完善對場辦企業經理層的激勵機制，增強經理層的積極性，遏制其利己行為。

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